|
|
Управление природопользованием в рфСОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 3 1. ВИДЫ УПРАВЛЕНИЯ В ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИИ 4 2. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ 6 3. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ 8 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 11 ЛИТЕРАТУРА 12 1. ВВЕДЕНИЕ Человечество не может существовать, не используя природные ресурсы, не влияя на их количество и качество, а, следовательно, не внося изменений в окружающую его природную среду. Изменения, связанные с деятельностью человека, называются антропогенными. Процесс эксплуатации природных ресурсов в целях удовлетворения материальных и культурных потребностей общества называется природопользованием. Оно может быть рациональным (разумным) и нерациональным. Само понятие рациональности предполагает опору на разум и знания. Поэтому под природопользованием понимают также науку, разрабатывающую общие принципы осуществления всякой деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на них, которые позволят избежать экологической катастрофы. В основе природопользования должны лежать экология и открываемые ею законы взаимодействия различных природных систем. Под рациональным природопользованием понимается изучение природных ресурсов, их бережная эксплуатация, охрана и воспроизводство с учетом не только настоящих, но и будущих интересов развития народного хозяйства и сохранения здоровья людей. К сожалению, современное состояние природопользования в большинстве случаев может быть охарактеризовано как нерациональное, ведущее к истощению (вплоть до исчезновения) природных ресурсов, даже восстановимых; нарушению экологического равновесия природных систем; загрязнению окружающей среды. Причин здесь много. Это и недостаточное познание законов экологии, и слабая материальная заинтересованность производителей, и низкая экологическая культура населения и др. 1. ВИДЫ УПРАВЛЕНИЯ В ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИИ Под управлением понимаются организация и постоянное поддержание взаимосвязей между составляющими частями управляемой системы, направленные на достижение целей, стоящих перед управляющей системой. В природопользовании можно рассматривать два уровня управления: управление природными системами и управление природопользователями (управление охраной окружающей природной среды и рационализацией использования природных ресурсов). Первый уровень управления должен опираться на изучение, и использование естественных законов, в первую очередь экологических, и осуществляться через второй уровень, опирающийся на юридические и экономические, т. е. социальные, законы. Управление природными системами может быть "жестким" и "мягким", а управление природопользователями - командно-административным и экономическим. Природопользование на любом этапе своего развития представляет собой ту или иную форму воздействия на природные системы, их преобразование, т.е. управление ими. Оно может быть "жестким", командным, грубо нарушающим естественные процессы с помощью технических средств, а может быть "мягким", основанным на воздействии через естественные механизмы саморегуляции, т. е. способности природной системы к восстановлению своих свойств после антропогенного вмешательства. Примерами "жесткого" управления может служить сплошная вырубка лесов, а "мягкого" - выборочная вырубка, сохраняющая лес как биоценоз. "Жесткое" управление дает быстрый и высокий хозяйственный эффект в виде роста объема продукции или снижения затрат на ее производство, однако рано или поздно (и чем жестче и крупномасштабное управление, тем раньше) наступает расплата в виде нарастания ущербов как экономических, так и экологических. Так, освоение целинных земель без соблюдения правильной агротехники первые годы может дать высокие урожаи, однако впоследствии продуктивность этих земель опускается даже ниже их первоначальной продуктивности в виде пастбищ вплоть до полного опустынивания. Для получения максимального эколого-экономического эффекта необходимо разумное сочетание той и другой формы управления. Например, чередование распаханных земель с системами лесополос, которые должны занимать не менее 4% территории, может дать прибавку урожая от 9 до 32%. Чтобы уменьшить "сопротивление" природы и соответственно затраты энергии на его преодоление, необходимо максимально использовать возможности "мягкого" управления, сочетая его в некоторых случаях с "жестким". Рациональное использование природных ресурсов, включая охрану окружающей природной среды, путем создания природоохранительного законодательства и контроля за его соблюдением обеспечивает государство. Природоохранительное законодательство - это система законов и других юридических актов (постановлений, указов, инструкций), которая регулирует природоохранные отношения в целях сохранения и воспроизводства природных богатств, рационализации природопользования, сохранения здоровья населения. Для обеспечения возможности практической реализации принятых законов очень важно, чтобы они были вовремя подкреплены принятыми на их основе подзаконными актами, точно определяющими и уточняющими в соответствии с конкретными условиями отрасли или района, кому, что и как делать, перед кем и в какой форме отчитываться, каких экологических норм, стандартов и правил придерживаться и т. д. Объектами природоохранительного законодательства являются как природная среда в целом, так и ее отдельные естественные системы (например, озеро Байкал) и элементы (вода, воздух и т. д.), а также международное право. В нашей стране впервые в мировой практике требование охраны и рационального использования природных богатств включено в Конституцию. Существует около двух сотен юридических документов, касающихся природопользования. Одним из важнейших является комплексный закон "Об охране окружающей природной среды". Он гласит, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия загрязненной окружающей природной среды, на участие в экологических объединениях и общественных движениях и получение своевременной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее защите. Вместе с тем каждый гражданин обязан принимать участие в охране окружающей природной среды, повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды. Если же они нарушаются, то виновный несет ответственность, которая подразделяется на уголовную, административную, дисциплинарную и материальную. В случаях наиболее тяжелых нарушений, например при поджоге леса, виновный может быть подвергнут уголовному наказанию в виде лишения свободы, наложения крупных денежных штрафов, конфискации имущества. Однако чаще применяется административная ответственность в виде наложения штрафов как на отдельных лиц, так и на предприятия в целом. Она наступает в случаях порчи или уничтожения природных объектов, загрязнения природной среды, невыполнения мер по восстановлению нарушенной окружающей среды, браконьерства и т. д. Должностные лица могут также подвергаться дисциплинарной ответственности в виде полного или частичного лишения премий, понижения в должности, выговора или увольнения за невыполнение природоохранных мероприятий и несоблюдение экологических нормативов. Кроме того, выплата штрафа не освобождает от материальной гражданско-правовой ответственности, т. е. необходимости возмещения причиненного загрязнением или нерациональным использованием природных ресурсов вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству. Кроме декларации прав и обязанностей граждан и установления ответственности за экологические правонарушения, вышеназванный закон формулирует экологические требования при строительстве и эксплуатации различных объектов, показывает экономический механизм охраны окружающей среды, провозглашает принципы международного сотрудничества в этой области и т.д. Необходимо отметить, что Природоохранительное законодательство, хотя и является довольно обширным и разносторонним, на практике действует еще недостаточно эффективно. Причин этому много, но одной из важнейших является несоответствие тяжести наказания тяжести преступления, в частности низкие ставки взимаемых штрафов. Уголовная ответственность и возмещение нанесенного ущерба применяются значительно реже, чем надо бы. Да и невозможно его полностью возместить, так как он часто достигает многих миллионов рублей или вообще не поддается денежному измерению. Другими причинами слабого регулирующего действия природоохранного законодательства является недостаточная обеспеченность предприятий техническими средствами для эффективной очистки сточных вод и загрязненных газов, а проверяющих организаций - приборами для контроля за загрязнением окружающей среды. Наконец, большое значение имеет низкая экологическая культура населения, незнание им основных природоохранных требований, снисходительное отношение к губителям природы, а также отсутствие знаний и навыков, необходимых для эффективного отстаивания своего права на здоровую окружающую среду, провозглашенного в законе. Сейчас необходимо разработать правовой механизм защиты экологических прав человека, т. е. конкретизирующие эту часть закона подзаконные акты, и превратить поток жалоб в прессу и вышестоящие управленческие инстанции в поток исков в судебные органы. Когда каждый житель, здоровье которого пострадало от вредных выбросов какого-либо предприятия, подаст иск с требованием материально возместить нанесенный ущерб, оценив свое здоровье в достаточно крупную сумму, предприятие просто экономически будет вынуждено срочно принять меры к снижению загрязнения. 2. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Какими бы совершенными ни были инженерные методы охраны природы и природоохранительное законодательство, предприятия не станут использовать их в своей деятельности, если им не будет это выгодно. К сожалению, сама по себе природоохранная деятельность прибыли предприятиям не приносит, за исключением случаев, связанных с полезным использованием, т. е. утилизацией отходов, уловленных в процессе очистки сточных вод и отходящих газов. Большинство этих веществ являются ценным сырьем (сера, пыль цветных металлов и т. п.) и могут быть использованы в производстве продукции, способствуя тем самым получению дополнительной прибыли. Однако оборудование по улавливанию этих веществ и подготовка их к дальнейшему использованию часто требуют таких затрат на покупку, установку и эксплуатацию, которые "съедают" всю прибыль от продажи изготовленной продукции. Другой причиной отсутствия заинтересованности предприятий в природоохранной деятельности является частое несовпадение во времени момента загрязнения или нанесения вреда окружающей среде в другой форме с моментом "расплаты" за него. Например, перелов рыбы или переруб древесины сильнее всего скажутся на экономике отрасли в будущем, а в текущем году могут дать даже прирост прибыли. Загрязнение воздуха, воды и продуктов питания, особенно радиационное, может сказаться на нашем здоровье через несколько лет или десятилетий. А люди склонны больше думать и заботиться о дне сегодняшнем, чем о грядущем, хотя на устранение ущерба в будущем и требуются, как правило, средства, во много раз превышающие прибыль, полученную ценой нарушения законов экологии. Это явление получило название принципа удаленности событий. Наконец, еще одной важнейшей причиной того, что предприятия не слишком заинтересованы осуществлять мероприятия по охране окружающей среды, является несовпадение между предприятиями-"отравителями" и предприятиями-"реципиентами", т. е. теми, которые несут наибольший ущерб от загрязнения окружающей среды. Основными загрязнителями являются химическая, нефтехимическая, металлургическая, целлюлозно-бумажная отрасли, энергетический комплекс и некоторые другие. А страдают сильнее всего здравоохранение, коммунальное, сельское, лесное и рыбное хозяйства, так как растут затраты на лечение больных, ремонт зданий, посадки деревьев вместо погибших, снижается урожайность и качество в растениеводстве, продуктивность в животноводстве и т. д. Конечно, и отрасли-загрязнители тоже несут какой-то ущерб, хотя бы через рост заболеваемости своих работников, но он в несколько раз меньше затрат, которые требуются для осуществления полноценной природоохранной деятельности, с одной стороны, и ущерба, наносимого отраслям-реципиентам, с другой. Поэтому наряду с улучшением экологического воспитания и образования важнейшей задачей государства является создание таких условий функционирования предприятий, чтобы они были вынуждены заниматься природоохранной деятельностью или материально заинтересованы в ее проведении. Первый вариант связан с административным механизмом управления, который основывается на установлении норм, стандартов, правил природопользования и соответствующих плановых заданий предприятиям по охране окружающей природной среды и наказаний от выговора до тюремного заключения или снятия с работы и выплаты штрафов предприятием и его руководством. Этот путь был характерен для нашей страны до конца 80-х годов. Однако он дорогостоящ и малоэффективен, так как требует большого количества проверяющих и постоянного контроля. Гораздо эффективнее путь экономического стимулирования, когда с помощью различных рычагов (цен, платежей, налоговых льгот и наказаний) государство делает для предприятий более выгодным материально, т. е. более прибыльным, соблюдать природоохранительное законодательство, чем нарушать его. Отметим только, что как "чистое" администрирование, не связанное с материальной заинтересованностью, не может заставить предприятия постоянно и эффективно заниматься природоохранной, так и одни только экономические методы, не подкрепленные прямым принуждением в наиболее важных экологических вопросах, тоже не всегда обеспечивают нужный качественный уровень и сроки проведения природоохранной деятельности, тем более что некоторые административные и экономические методы переплетаются друг с другом. Например, штраф - это и административная, и экономическая мера, а установление лимитов использования и загрязнения природных ресурсов опирается на такую административную меру, как нормирование. Поэтому наилучшие результаты получаются при разумном сочетании экономической заинтересованности с достаточно жестким контролем и внеэкономическим (административным вплоть до уголовного) принуждением. 3. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ Экономический механизм охраны окружающей природной среды (ООПС) включает в себя целый ряд инструментов воздействия на материальные интересы предприятий и отдельных работников. Рассмотрим важнейшие из них. Прежде всего, это лимитирование природопользования. Существует достаточно большое количество предприятий, которые с экологической точки зрения лучше всего было бы закрыть или перепрофилировать, т. е. перевести на выпуск другой продукции, производство которой наносит меньше вреда окружающей среде. Например, целлюлозно-бумажный комбинат можно перепрофилировать в мебельную фабрику. Однако с экономической точки зрения, а иногда и с социальной (т. е. исходя из интересов местного населения) это не всегда реально, так как предприятие может являться поставщиком нужных обществу товаров и рабочих мест. Долгое время природопользование в нашей стране было бесплатным, т. е. предприятия использовали землю, воду и другие природные ресурсы, а также загрязняли окружающую природную среду, ничего за это не платя. Только в случае слишком сильного загрязнения с катастрофическими последствиями для окружающей среды предприятия выплачивали штрафы, да и то не всегда. Такая безответственность вела к нерациональному расходованию природных ресурсов. В то же время государству приходилось вкладывать большие средства в разведку запасов подземных вод и полезных ископаемых, в подготовку к их добыче (прокладку подъездных путей и т. д.), в посадку вырубленных лесов. Чтобы, с одной стороны, заинтересовать предприятия в бережном использовании природных ресурсов, а с другой - возместить государству часть расходов на охрану и восстановление ресурсов окружающей среды, с 50-х годов постепенно вводят плату за отдельные виды ресурсов, изымаемых из природы (лес, уголь, воду). В начале 90-х годов была введена платность природопользования, включающая плату за практически все природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды, размещение в ней отходов производства и за другие виды воздействия. При этом плата за сверхлимитное использование и загрязнение в несколько раз превышает плату за использование и загрязнение в пределах установленных предприятию нормативов (лимитов). Внесение платы за использование и загрязнение не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по ООПС и возмещения ущерба. Условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей закрепляются в договоре и лицензии (разрешении) на комплексное природопользование. Одним из важнейших методов экономического управления является финансирование, т. е. предоставление денежных средств на какие-либо строго определенные мероприятия, в данном случае природоохранные. Источниками финансирования могут быть бюджетные средства, собственные средства предприятий (себестоимость продукции или прибыль), банковские кредиты и различные экологические фонды. Создание экологических фондов также является одним из новых экономических методов управления в природопользовании. Под фондами понимаются как учреждения, призванные оказывать какую-либо материальную помощь, так и сами денежные материальные средства, а также их источники. Например, в экологические фонды поступают платежи всех предприятий за природопользование, а потом эти средства выдаются на проведение самых неотложных и дорогостоящих природоохранных мероприятий. Кроме того, предприятия могут делать взносы в фонды экологического страхования. В этом случае, если произойдет какое-либо экологическое ЧП и предприятие должно будет платить большой штраф и возмещать нанесенный ущерб, страховой фонд поможет ему. Важнейшим из экономических методов управления является правильное применение материального стимулирования. Материальное стимулирование, т. е. обеспечение заинтересованности, выгодности для предприятия и его работников природоохранной деятельности, предполагает применение не только мер поощрения, но и наказания. К мерам материального поощрения относятся такие, как: - установление налоговых льгот (сумма прибыли, с которой взимается налог, уменьшается на величину, полностью или частично соответствующую природоохранным затратам); - освобождение от налогообложения экологических фондов и природоохранного имущества; - применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию (овощи с пониженным содержанием нитратов, пестицидов, ядохимикатов и других вредных веществ могут стоить дороже, а значит, их выгоднее будет продавать и выращивать); - применение льготного кредитования предприятий, эффективно осуществляющих ООПС (снижение процента за кредит или беспроцентное кредитование). К мерам материального наказания относятся: - введение специального добавочного налогообложения экологически вредной продукции и продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий (т. е. такой продукции, потребление или производство которой опасно для здоровья людей и окружающей среды); штрафы за экологические правонарушения. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Деятельность по рационализации природопользования и охране окружающей среды в последней четверти XX в. приобрела такое большое значение и такие масштабы, что стала нуждаться в специальной организации. Законодательное руководство в сфере природопользования, как и в любой другой, осуществлялось Верховным Советом (с 1993 г.- Государственной Думой), а непосредственное оперативное управление до конца 80-х годов было разделено между 16 министерствами и ведомствами, причем за охрану и воспроизводство того или иного природного ресурса отвечало то министерство, которое эксплуатировало этот ресурс. В результате природоохранные интересы по сохранению ресурса часто приносились в жертву сиюминутным хозяйственным интересам, связанным с выполнением плана по его добыче. Кроме того, каждое министерство могло решать только проблемы, связанные с использованием и охраной одного вида природных ресурсов. А рационализация природопользования и охрана окружающей природной среды - это комплексная система проблем, вне которой решить их невозможно. Например, сохранение запасов рыбы зависит не только от условий ее лова, но и от качества и количества воды в водоеме, которое, в свою очередь, зависит от сохранения прибрежных лесов, от попадания в нее промышленных и сельскохозяйственных отходов, от наличия гидротехнических сооружений (плотин, шлюзов) и др. В связи с этим необходим был независимый от интересов отдельных хозяйствующих организаций орган, способный управлять природопользованием как единым комплексом. И в 1991 г. было создано Министерство экологии и природных ресурсов, переименованное впоследствии в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов России, и соответствующие областные и городские комитеты. К сожалению, в 1996 г. этот комплексный руководящий орган был разделен на Министерство природных ресурсов и Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии), что недопустимо снижает значимость природоохранных проблем и возможности их решения. ЛИТЕРАТУРА Демина Т.А. Экология, природопользование, охрана окружающей среды. - М.: Аспект Пресс, 1998. Гранов Л.С., Арсенов В.В. Экономика природопользования. - М.: Наука, 1995. Арсенов В.С. Управление природопользованием на предприятии. - М.: Высшая школа, 1994. Экономика природопользования. Под ред. Хачатурова Т.С. - М.: Наука, 1991. 1 4 Работа на этой странице представлена для Вашего ознакомления в текстовом (сокращенном) виде. Для того, чтобы получить полностью оформленную работу в формате Word, со всеми сносками, таблицами, рисунками, графиками, приложениями и т.д., достаточно просто её СКАЧАТЬ.  |
|
Банк готовых работ
Форма заказа
Скачать работу
экономические  Copyright © refbank.ru 2005-2024
Все права на представленные на сайте материалы принадлежат refbank.ru. Перепечатка, копирование материалов без разрешения администрации сайта запрещено. |
|