|
|
Прогноз и программирование социально-экономического развития регионов (индикативное планирование)СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 3 ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ, ЕГО ХАРАКТЕРИСТИКА, СТРАТЕГИЧЕСКАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ 5 1.1. Индикативное планирование: сущность и функции. 5 Необходимость индикативного планирования. 8 СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГНОЗОВ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ. ИХ СОДЕРЖАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ 11 Бюджетно-плановое регулирование. 11 Государственное программирование. 12 Нормативное регулирование. 15 Государственные прогнозы. 17 РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ. ИХ СОДЕРЖАНИЕ. РОЛЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В УПРАВЛЕНИИ 20 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 25 ЛИТЕРАТУРА 27 ВВЕДЕНИЕ Важная составная часть системы государственного управления экономикой - различные целевые программы общенационального, регионального и местного уровней, позволяющие форсировать развитие приоритетных отраслей и подотраслей, отдельных регионов, привлекать для этого дополнительные инвестиции и ресурсы. В нашей сегодняшней действительности попытка использования программных методов управления оказывается не вполне удачной, хотя в недалёком прошлом именно у нас широко использовался программно-целевой метод решения сложных государственных проблем. В практике нашей страны целевые комплексные программы широко использовались в качестве составной части государственных планов экономического и социального развития, для решения важнейших межотраслевых и региональных проблем. Основными особенностями программного подхода к решению задач социально-экономического развития являются: целевые программы, направленные на решение как общегосударственных, так и локальных проблем субъектов Федерации и ориентированы на конечный результат; программы рассматриваются как целостный объект управления независимо от ведомственной принадлежности составляющих её элементов и наделяются необходимыми финансовыми, материальными, кадровыми, и другими ресурсами; все программы взаимосвязаны и занимают определённое место в общей совокупности хозяйственных мероприятий правительства; региональные программы социально-экономической направленности интегрируют все другие, реализуемы на территории, в единую систему мероприятий, обеспечивающих достижение наиболее рационального использования ресурсов. По значимости программы могут иметь статус президентских, федеральных, региональных, местных. Например, целевая программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья" (1996-2005 гг.), имеет статус президентской. В её реализации непосредственно заинтересован как регион, так и государство в целом. В 1992 году осуществлялось 11 федеративных целевых программ, в числе которых были такие, как "Возрождение российской деревни и развитие агропромышленного комплекса", "Развитие индустрии детского питания", "Развитие экономики и культуры малочисленных народов Севера", на реализацию которых было израсходовано 20 % централизованных инвестиций этого года. В 1993 году реализовалось около 50 социально-экономических программ. Для этого было выделено более 70 % всех централизованных капитальных вложений. В 1998 году финансировалось 45 федеральных программ, на выполнение которых потребовалось 6 триллионов рублей. Для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды за счёт прибыли, остающейся в распоряжении предприятий и организаций, средств бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти; инвестиционных и конверсионных кредитов, а также целевых кредитов банков под государственные гарантии. Сложившиеся общественно-политические и экономические условия страны требуют обновления методик разработки федеральных программ, определения механизма их отбора, установления приоритетности национально-государственных интересов. ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ, ЕГО ХАРАКЕРИСТИКА, СТРАТЕГИЧЕСКАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ Индикативное планирование: сущность и функции. После распада СЭВ и демонтажа экономик социалистического типа, роль института планирования в экономической жизни соответствующих государств всё более ослаблялась. Это стало непосредственным следствием проведения официальной политики экономической либерализации, включающей приватизацию государственной собственности и реструктивную денежно-кредитную политику [1]. Исходя из постулата о принципиальной несовместимости директивно-централизованого управления экономикой и рыночного саморегулирования, Россия сознательно отказалась от традиционных процедур планирования. Альтернативных процедур согласования государства и хозяйственных субъектов, адекватных рыночному хозяйству, создано не было. В результате, как ни парадоксально, прогнозы, планы и интересы предприятий учитываются нынешним российским государством не в большей, а в меньшей степени, чем в советской системе народного хозяйственного планирования в последнее десятилетие [3]. Между тем в индустриально развитой корпоративно-капиталистической экономике действуют иные, помимо рыночных, механизмы саморегулирования и регулирования. Это, прежде всего, контрактная система и индикативное планирование. Индикативное планирование (ИП) выступает в качестве совокупности процедур согласования процессов: а) макропланирования, представленного в прогнозах, бюджетных планах и макропрограммах, разрабатываемых и осуществляемых государством; б) территориального планирования, воплощаемого в прогнозах, бюджетных планах и программах региональных и местных властей; в) микропланирования, реализуемого в планах предприятий; г) мезопланирования, т. е. планирования отраслей, подотраслей, территориально-производственных комплексов, промузлов и т. п., исходящего прежде всего от "метакорпораций" - межотраслевых, межрегиональных и международных финансово-промышленных групп. Индикативное планирование - институт, относящийся и к сфере государственно-правовых отношений, хозяйственных субъектов, и к сфере отношений гражданско-правовых. Индикативное планирование представляет собой не только институт государственного регулирования рыночного хозяйства, но и институт экономического саморегулирования. Роль предприятий здесь не сводится к использованию плановой информации и выполнению установленных государственных норм: хозяйствующие субъекты оказывают значительное, во многом определяющее влияние на содержание целей индикативного плана и характер способов их достижения. Макропоказатели индикативного плана не "развёртываются" по "исполнителям", которые участвуют в их реализации лишь постольку, поскольку это соответствует их интересам. Отказ от использования апробированых в развитых капиталистических странах институтов регулирования экономики, включая ИП, послужил одной из причин затяжного и глубокого кризиса российской экономики. Его преодоление предполагает значительное в сравнении с нынешней ситуацией усиление государственного воздействия на экономику, в том, числе создание действенной системы ИП. С определённой долей условности можно выделить следующие подходы к определению понятия Индикативного планирования, акцентирующие относительно различные его стороны и функции. Первый: индикативное планирование - это макропланирование при самостоятельности предприятий. Так "макроэкономическое планирование в Китае основано на сочетании частного и государственного секторов экономики при доминировании последнего". Поскольку деятельность государственных предприятий осуществляется в условиях экономической самостоятельности, поэтому планирование в Китае носит "не директивный, а индикативный характер"[1]. Подобное понимание, очевидно, близко к трактовкам народного хозяйственного планирования в условиях полного хозрасчёта в "позднем" СССР, а также к следующей современной интерпретации: "Индикативное планирование - это процесс формирования системы параметров, характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующее государственной социально-экономической политике, и установление мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных параметров" [3]. Второй подход к ИП - ориентирование частных предприятий на выполнение задач, формируемых государством. Основная функция ИП - информационно-ориентирующая, по сути выступающая и как мотивационная. Третий подход к ИП - индикативный план сдержит обязательные задания для государства и госсектора. Частные предприятия ориентируются на индикативное планирование, подстраиваясь под планы самого мощного "игрока" в рыночной системе - государства. В соответствии с четвёртым подходом индикативное планирование - механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Помимо информационного значения, такое планирование выполняет координационную роль, т. е. предполагает согласование деятельности центра, отраслей и предприятий в процессе самостоятельной разработки последними их производственно-хозяйственных программ. В результате обмена планами и информацией между правительством и частными предпринимателями должна выявится схема экономического роста. Координирующая функция индикативного планирования является основной. Информирование, ориентация, стимулирование хозяйствующих субъектов на выполнение заданий плана в тех или иных формах существуют и в системе централизованно-директивного планирования. Именно равноправное взаимодействие государственных институтов и хозяйственных единиц конституирует индикативное планирование. Необязательность выполнения плана решающей роли не играет, главное - непосредственная вовлечённость в плановой процесс предприятий и объединений, а также других независимых субъектов, включая региональные и местные власти, общественные организации. Индикативное планирование выступает одновременно и институтом госрегулирования экономики, и институтом его саморегулирования, корректируя как дефекты сугубо рыночного механизма, так и изъяны прямого государственного вмешательства в производственные процессы. Резюмируя всё выше изложенное, индикативное планирование можно дифференцировать, как механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, сочетающей её госрегулирование с рыночным и нерыночным её саморегулированием, основанный на разработке системы показателей социально-экономического развития и включающий определённые его общенациональные приоритеты, целеполагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решений на макро-, мезо- и микроуровне, налоговые и иные меры государственной поддержки хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации плана. Необходимость индикативного планирования. В условиях современной рыночной экономики государство не может не планировать собственную деятельность касательно: установления и взимания налогов на производство и оборот товаров, доходы и имущество юридических лиц на использование природных ресурсов; осуществления бюджетных расходов на содержание госаппарата, закупки продукции для госнужд, помощь отраслям, регионам; привлечения, погашения и обслуживания госзаймов; приобретения, продажи и использования госимущества; деятельности госпредприятий. Разработка бюджета на будущий год основываться должна на достоверных оценках доходов и расходов налогоплательщиков и бюджетополучателей. Но поскольку развитие разных рынков, отраслей, регионов и предприятий взаимосвязано, учитывать эти взаимосвязи следует при прогнозировании налогового потенциала и бюджетных потребностей. Народохозяйственный прогноз и бюджет образуют единую систему, состоящую из прогнозных показателей и показателей бюджетных, причём исполнение последних обязательно. Осуществление индикативного планирования, как показывает мировой опыт, включает и создание специальных плановых органов, и наделение определёнными планирующими функциями различных министерств и ведомств. Так, формирование индикативных планов и разного рода прогнозов во Франции осуществляется Генеральным комиссариатом по планированию во взаимодействии с Комиссариатом по модернизации. В России переход к индикативному планированию должен быть надёжно правообеспечен. Прежде всего, следовало бы, принять пакет специальных юридических документов, включающий: федеральные законы "Об индикативном планировании социально-экономического развития Российской Федерации" и "О системе органов прогнозирования, индикативного планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации"; 2) ряд законов о внесении изменений и дополнений в гражданское, банковское, бюджетное, налоговое и корпоративное законодательство в связи с введением индикативного планирования. Эволюция форм индикативного планирования ("конъюнктурная" - "структурная" - "стратегическая") в капиталистических странах заняла десятилетия. В России же пока речь можно вести об элементах конъюнктурной формы, что соответствует общей либеральной ориентированности государственной социально-экономической политики в последующие годы. Примечательно, что термин "Индикативное планирование" не используется в законодательстве, регламентирующем прогнозирование, бюджетирование, программирование и контрактацию. В общем, "легализация" индикативного планирования и его эволюция к утверждению структурной формы представляются остро необходимыми направлениями развития хозяйственного механизма. СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГНОЗОВ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ. ИХ СОДЕРЖАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ Бюджетно-плановое регулирование. Прогноз народнохозяйственного развития разрабатывается не только для использования в бюджетном процессе: на его основе принимаются и другие макроэкономические решения как административного, так и нормативного характера. Прогнозные ориентиры и степень их реализации играют большую роль также при оценке итогов деятельности органов государственной власти и управления, а значит, принятии кадровых и политических решений. Прогнозы и степень их реализации влияют на оценку инвесторами и кредиторами соответствующих рисков. В частности МБРР, МВФ и другие международные организации, различные рейтинговые агенства при оценке кредитоспособности страны и её предприятий руководствуются не только - кредитно-финансовыми показателями, но учитывают также перспективы экономического развития и дееспособность системы госрегулирования, систематическое же невыполнение прогнозов и обещаний создаёт весьма непривлекательный имидж финансовых и монетарных властей, правительства в целом [3]. В кризисной ситуации макрорегулирование не может принимать формы макропланирования. Однако взаимоувязанные прогнозирование и бюджетирование ещё не являются индикативным планированием если: информация макропланов не используется хозяйствующими субъектами для принятия решений; 2) у планового органа отсутствует обратная связь с хозяйствующими субъектами. Первое вполне возможно, если прогноз и бюджет разрабатываются кулуарно, соответствующие документы не публикуются либо публикуются с большим запозданием. Государство имеет ряд каналов поступления сведений о намерениях хозяйствующих субъектов. Информация, во-первых, идёт от госпредприятий. Она, во-вторых, добровольно представляется предприятиями в целях обретения господдержки, лоббирования своих интересов при принятии государственных решений. В-третьих, госорган может воспользоваться и общедоступной информацией о намерениях и ожиданиях хозяйствующих субъектов: данными относительно заключения срочных контрактов, изменения портфелей заказов, запасов биржевых товаров, объёмов предоставляемых и привлекаемых кредитов, и т. д. [5]. Ещё стоит отметить, что, во-первых, формирование и использование бюджетов в условиях кризисного социально-экономического развития предполагает составления прогнозов важнейших показателей функционирования экономики, соответствующих бюджетных и прогнозных показателей представляет собой макропланирование. Во-вторых, коль скоро информация макропланов используется хозяйствующими субъектами для принятия решений, а микропланы влияют на макроплан, макропланирование принимает простейшую, конъюнктурную, форму индикативного планирования. Государственное программирование. Государство играет в финансировании инвестиционно-инновационной деятельности двоякую роль. Во-первых, закупая в значительных объёмах продукцию частных предприятий, оно увеличивает спрос, а значит, стимулирует расширение производственных мощностей в соответствующих отраслях; внезапное же прекращение закупок может породить в этих отраслях кризис перепроизводства, а если капиталовложения ещё не амортизированы - и банкротство, работающих для госнужд, производителей. Последним поэтому жизненно важно знать объёмы закупок и выделяемых на эти цели средств не только на ближайший финансовый год, но и на среднесрочный период, особенно, это видно применительно к производству технически сложной продукции: военной, космической и вычислительно-телекоммуникационной техники [1]. Во-вторых, государство выступает в роли непосредственного заказчика, организатора и координатора при решении крупных общественно значимых проблем, например, осуществление полёта человека в космос или комплексном освоении какого-либо источника энергии. Особую роль государство может сыграть в обеспечении благоприятных условий для зарубежных инвестиций. Во многих случаях достижение соответствующей конечной цели предполагает решение комплекса задач, взаимосвязанных по времени, ресурсам и другим ограничениям, причём, как правило, для целереализации требуется гораздо больший период времени, чем один год. Тем самым возникает необходимость принятия решений о финансировании работ по достижению данной цели задолго до начала разработки соответствующих бюджетных документов. Возникает, следовательно, императив согласования подобных долгосрочных решений и бюджетных показателей, без чего неизбежно возникновение одной из двух коллизий: 1) при разработке очередного бюджета выполняется, что минимальный объём финансирования по уже утверждённым долгосрочным проектам превышает бюджетные возможности; 2) в силу недостаточности бюджетных средств финансирования работ по уже утверждённым проектам прекращается, что приводит к прямой потере бюджетных средств. В качестве инструмента такого согласования используется программно-целевой подход к решению крупных проблем. Можно выделить две трактовки программно-целевого подхода. Сторонники первой делают акцент на признаках взаимосвязанности целей и оптимизации затрат, времени и ресурсов. Согласно второй, расширительной, версии, программа - это "комплекс локализованных во времени и пространстве, непротиворечивых конкретных мер в области социальной, структурно-инвестицион-ной, финансово-кредитной, налоговой, бюджетной, ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определённых целей социально-экономического развития" [4]. При таком определении специфика программно-целевого подхода становится неотличимой от плана. Разработка и утверждение целевой программы осуществляется итеративным путём с учётом интересов заказчиков и исполнителей, а также, разумеется, с учётом макроэкономической ситуации и прогнозируемых бюджетных возможностей. В настоящее время федеральные программы разрабатываются для решения частных, ведомственных и региональных вопросов. Ракурс анализа программно-целевого подхода - связь этого подхода с макропланированием и индикативной формой последнего. В отличие от бюджетного процесса, ограниченного годовым горизонтом, программирование предполагает гораздо больший временной период. Поэтому согласование долгосрочных целевых программ между собой и бюджетом невозможно без построения среднесрочного структурного прогноза и долгосрочного макропрогноза, сбалансированных и по ресурсо-технологическим, и по финансовым параметрам. Но совокупность этих прогнозов, целевых программ и соответствующих разделов бюджетов будущих лет уже представляет собой среднесрочный план. Разумеется, ежегодно могут производиться корректировки показателей и целевых программ, и прогнозов, однако они вполне укладываются в методологию скользящего планирования [3]. Индикативное планирование возникает на основе сопровождаемого качественным прогнозированием бюджетного процесса. В случае когда на основе программ решаются вопросы структурной перестройки и технологической модернизации экономики, и согласованием действий государственных органов экономического управления, хозяйствующих субъектов различных отраслей, регионов и организационно-правовых форм, возникает более развитая - структурная форма индикативного планирования. Последнее в любой своей форме базируется на макроэкономическом прогнозе и федеральном бюджете. Включая ряд других специфических элементов. Сами по себе разработка, принятие и реализация целевых программ вовсе не тождественны использованию технологии индикативного планирования. Если эти программы не согласуются с прогнозами и бюджетом, ставить вопрос о разработке индикативного плана бессмысленно [5]. Нормативное регулирование. Государственное регулирование рыночной экономики осуществляется на административных началах. Главными принципами нормативного метода госрегулирования экономики для целей индикативного планирования являются: Принцип децентрализованности. Речь идёт о том, что выбор конкретных объёмов затрат ресурсов и выпуска продукции хозяйствующие субъекты осуществляют самостоятельно, руководствуясь лишь нормативами. Соответственно и прогнозы, и планы своей деятельности экономические субъекты разрабатывают и реализуют самостоятельно. Принцип равновесия. Произвольное задание нормативов, широко практиковалось и практикуется правительствами. При сильном государстве экономические субъекты подчиняются давлению "сверху", но отвечают на него неким пассивным сопротивлением: снижают трудовую и предпринимательскую активность, в результате страна "без видимых причин" отстаёт в соревновании с другими странами по показателям эффективности производства. Если же "гайки завинчивает" слабое государство, экономические субъекты просто "уходят в тень" и не платят налоги. Принцип системности. Здесь главной является проблема согласования интересов. Согласование интересов носит либо стихийный характер, либо оформляется сознательно - в виде индикативного планирования: государство через систему нормативов и бюджетно-программных заданий декларирует свои намерения, экономические субъекты через планы-контракты отвечают изменением своих действий [5]. Проведённый анализ принципов нормативного регулирования подводит к общему выводу: оно вполне сочетается с индикативным планированием и выступает базовым инструментом и бюджетно-налогового макропланирования, и внутрифирменного планирования. В прореформенной России система разработки, утверждения и исполнения прогнозов социально-экономического развития, страдает рядом серьёзнейших дефектов. Разрабатываемые в настоящее время в рамках бюджетного процесса прогнозы социально-экономического развития необязательны для исполнения и слабо увязаны между собой. По сути, органы экономического, финансового и монетарного регулирования не несут никакой ответственности за исполнение своих прогнозных разработок. На основе выше изложенного можно в общих чертах определить состав плановых органов и распределение между ними полномочий. Комитет прогнозирования призван сводить информацию, полученную от всех министерств и ведомств, региональных и местных властей, и на её основе формировать прогнозы социально-экономического развития. Комитету Казначейства принадлежит функция исполнения федерального, регионального и местного бюджетов. Госкомитет по статистике должен иметь статус (аналогичный центробанковскому) и отвечать за мониторинг хода выполнения индикативного плана. Центральный банк обязан отвечать за разработку и исполнение раздела "Развитие кредитно-денежной и валютной системы" индикативного плана социально-экономического развития [3]. Наиболее объёмными и многообразными функциями необходимо наделить Министерство экономики, которое призвано: отвечать за осуществление индикативного планирования в целом; разрабатывать в составе индикативного плана социально-экономиче-ского развития РФ на очередной год специальный раздел о комплексных мерах государственного регулирования экономики и отвечать за его исполнение; осуществлять методическое руководство и координацию работ по подготовке индикативных планов социально-экономического развития страны; рассматривать совместно с соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти, территориальными плановыми органами. Разделение функций финансовых, денежных, прогностических позволит повысить объективность и обоснованность прогнозирования и планирования. Индикативное планирование социально-экономического развития РФ - совокупность процессов разработки, утверждения, исполнения корректировки индикативных планов и их использование в управлении развитием экономики, её территориальных и отраслевых подсистем, предприятий и организаций в соответствии с процедурами, утверждёнными законодательством Российской Федерации [3]. Государственные прогнозы. В Федеральном законе "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" определяются цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации. В частности, во-первых, государственное прогнозирование основывается на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства. Во-вторых, концепция социально-экономического развития Российской Федерации - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу [2]. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период. В концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу конкретизируются варианты социально-экономи-ческого развития Российской Федерации, определяются возможные цели социально-экономического развития Российской Федерации, пути и средства достижения указанных целей. Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трёх до пяти лет и ежегодно корректируется. В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены: оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации; концепция программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу; макроэкономическая политика; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика. Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. В перечне федеральных целевых программ указывается: краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ; результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ; требуемые объёмы финансирования каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ; объёмы финансирования федеральных целевых программ за счёт средств федерального бюджета в предстоящем году; государственные заказчики программ. Программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации [2]. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ. ИХ СОДЕРЖАНИЕ. РОЛЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В УПРАВЛЕНИИ Региональные программы разрабатываются, утверждаются, используются и корректируются с учётом предложений заинтересованных субъектов Федерации и органов местного самоуправления, положений планов-договоров, заключаемых федеральными плановыми органами с территориальными плановыми органами, а также во взаимосвязи с региональными и местными программами и индикативными планами социально-экономического развития. Центральные органы федеральной исполнительной власти и территориальные плановые органы, а также другие организации - заявители бюджетных ассигнований в составе индикативных планов социально-экономического развития соответствующих отраслей и регионов: представляют в Министерство экономики Российской Федерации проекты бюджетных заявок на финансирование федеральных государственных нужд в предстоящем году; уточняют федеральные целевые программы, планируемые ассигнования на закупки и поставки продукции и товаров для федеральных государственных нужд, обеспечивая при этом согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач, а также проведение подконтрактной проработки размещения заказов для федеральных государственных нужд на предстоящий год [4]. Управление финансовыми потоками, особенно теми, которые входят в сферу бюджетных отношений, - одна из главных функций государства. Реализация этой госфункции требует понимания объективных закономерностей финансовых отношений, ясности", "прозрачности" и чёткой правовой регламентации принципов, полномочий и соответствующих механизмов. В настоящее время значение бюджетных ресурсов и управление ими резко возрастает в связи, во-первых, с той ролью, которую играет бюджет в макроэкономической политике и обеспечении предпосылок возобновления экономического роста, во-вторых, с формированием нового механизма бюджетного федерализма, поисками его оптимальной российской модели. Особую остроту проблеме управления финансовыми ресурсами и их потоками, естественно, придаст бюджетный кризис и та борьба, которая ведётся регионами за обладание дефицитными бюджетными ресурсами. "Просвечивание" финансовых потоков между регионами и центром - предпосылка регулирования этих потоков в интересах решения задач бюджетного федерализма в соответствии с целями региональной политики. Весьма ценную информацию дают балансы консолидированных бюджетов страны и объектов Федерации, а также свободные балансы финансовых ресурсов и затрат, которые разрабатываются во многих регионах и показывают группировки и сальдо финансовых взаимосвязей [3]. Консолидированный бюджет субъекта Федерации как особый вид финансового баланса позволяет оценить собственную доходную базу бюджета района и различные финансовые трансферты из федерального бюджета. Финансовый баланс территории способен стать эффективным инструментом финансовой политики и регулирования отношений центра с регионами. В аспекте теории индикативного управления финансовыми потоками может быть рассмотрена проблема "прозрачности" межбюджетных отношений, считается, что в России десяток регионов суть "доноры" остальные же выступают в качестве "реципиентов", живущих за счёт других субъектов Федерации. Официальная статистика систематически показывает "вклад" каждого региона в федеральный бюджет, фиксируя тем самым бюджетное качество территорий в координатах "доноров" - "реципиентов". Независимо от меры указанной информации официальная градация регионов на "доноров" и "реципиентов" не служит, думается, делу улучшения отношений бюджетного федерализма в России и неизбежно вызывает повышенные требования "доноров" к федеральному центру. Речь идёт, в частности, о требованиях сократить "встречные финансовые потоки" между Федеральными и региональными бюджетами в пользу последних [1]. Важная составная часть системы государственного управления экономикой - различные целевые программы общенационального, регионального и местного уровней, позволяющие формировать развитие приоритетных отраслей и подотраслей, отдельных регионов, привлекать для этого дополнительные инвестиции и ресурсы. В нашей сегодняшней действительности попытки использования программных методов управления оказываются не вполне удачными. Объяснить сложившееся положение можно тем, что комплексные программы как инструмент государственного управления, отлаженного хозяйственного механизма и, самое главное, высокой профессиональной подготовки лиц, занятых разработкой, управлением, реализацией программ, а также контролем за ходом их выполнения. Многочисленные и бесчисленные перестройки хозяйственного механизма разрушили целостность старого и не создали системы нового, более соответствующего ситуации. Ни одного из перечисленных требований не выполняется, и перед государственными органами возникла задача по обеспечению необходимых условий для осуществления функций государственного управления на основе программного подхода. Анализ и обобщение зарубежной и отечественной практики разработки и реализации целевых программ и других методов государственного регулирования экономики позволит концентрировать ресурсы на главных направлениях экономического и социального развития. В области применения государственных целевых программ при проведении региональной политики лидирует Западная Европа. Интересный опыт регионального программирования накопили в Германии. Через государственные программы реализуется развитие 40 % территории Великобритании, 90 % - Норвегии. Программы регионального развития, региональные бюджетные фонды и реализующие их ведомства или административные органы созданы во всех западноевропейских странах. В регионах, на основе программ, создаются государственные предприятия, вкладывающие бюджетные средства в развитие инфраструктуры. Наиболее известный пример такого рода регионов - юг Италии, отставший в социально-экономическом развитии. Доля государства в финансировании промышленности этого региона составляет более половины средств, намеченных программой социально-экономического развития юга. В практике нашей страны целевые комплексные программы широко использовались в качестве составной части государственных планов экономического и социального развития для решения важнейших межотраслевых и региональных проблем [3]. Выделим основные особенности программного подхода к решению задач социально-экономического развития. Целевые программы направлены на решение как общегосударственных, так и локальных проблем субъектов Федерации и отдельных городов и ориентированы на конечный результат. Программы рассматриваются как целостный объект управления независимо от ведомственной принадлежности составляющих её элементов и наделяются необходимыми финансовыми, материальными, кадровыми и другими ресурсами. Все программы взаимосвязаны и занимают определённое место в общей совокупности хозяйственных мероприятий правительства. Региональные программы социально-экономической и экологической направленности интегрируют все другие, реализуемые на территории, в единую систему мероприятий, обеспечивающих достижение наиболее рационального использования ресурсов. Управление программами осуществляется специально учреждённым органом или путём перераспределения прав и обязанностей существующих структур с использованием различных форм координации. В зависимости от функциональной направленности выделяются научно-технические, производственные, инвестиционные, экологические, социальные и комплексные программы. Исходя из характера поставленных целей, разрабатываются программы конъюнктурного и структурного характера. Первые из них решают задачи текущей сбалансированности и стабилизации экономики в краткосрочном временном интервале (продолжительностью до 2-х лет), вторые - предполагают решение среднесрочных (от 3 до 5 лет) и долгосрочных (свыше 5 лет) проблем качественных преобразований экономики, глобальных изменений её основных структур. По значимости программы имеют статус президентских, федеральных, региональных, местных. Перечень программ, финансируемых из федерального бюджета, формировался в последние годы Минэкономики РФ, исходя из приоритетных направлений социально-экономического развития страны, оценки современного состояния экономики, социально-экономической значимости программ. В 1996 году из федерального бюджета было выделено на финансирование 51 программы 72,6 миллиардов рублей. Вклад бюджетных средств субъектов Федерации и местных бюджетов составил 58 миллиардов рублей, внебюджетных - 390 миллиардов рублей. В 1998 году финансировалось 45 федеральных программ, на выполнение которых потребовалось 6 триллионов рублей. В настоящее время наряду с аналогичными целями федеральные программы всё чаще начинают разрабатывать для решения частных региональных и ведомственных проблем, что порождает параллелизм, нестыковки. В условиях жёсткого дефицита финансовых ресурсов необходим более совершенный механизм контроля за целевым использованием всех видов финансовых средств в рамках программы [3]. ЗАКЛЮЧЕНИЕ В условиях относительного сбалансированного развития экономики индикативное планирование может осуществляться в упрощённой, конъюнктурной форме, т. е. как некоторая координируемая совокупность бюджетов, целевых программ и соглашений, и участвующими в их реализации предприятиями, планов предприятий госсектора и контрактов с поставщиками продукции для государственных нужд - координируемая с помощью косвенных экономических инструментов, увязываемых на основе прогноза социально-экономического развития. Функция индикативного планирования в этой его форме - улучшение экономической конъюнктуры путём комплексного использования бюджетно-налоговых, денежно-кредитных и иных макрорегуляторов. Индикативное планирование в своей структурной форме призвано обеспечить реализацию государственной структурной политики в отношении отдельных регионов, отраслей и секторов экономики путём тщательного согласования действий и интересов предприятий и государства, внутрифирменных планов и макропланов. Планирование, таким образом, активнее распространяется на мезо- и микроуровень. Именно эта форма, дополненная элементами развития в сторону третьей, стратегической, формы, в которой индикативное планирование резко расширяет временной горизонт и в максимальной мере выступает как способ организации, разработки и реализации долгосрочной общенациональной экономической политики. Остро стоит задача пересмотра практики федеральных целевых программ. Их подготовка должна увязываться с расчётами среднесрочного и долгосрочного прогнозов социально-экономического развития страны. Сложившиеся общественно-политические и экономические условия страны требуют обновления методик разработки федеральных программ, определения механизма их отбора, установления приоритетности национальных государственных интересов. Важная составная часть системы государственного управления экономикой - различные целевые программы общенационального, регионального и местного уровней. ЛИТЕРАТУРА Дукин В., Петров Ю. Индикативное планирование. Механизм координации деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой. М.: "Экономист", 1999. - № 2. Закон Российской Федерации о государственном прогнозировании. - М.: "Российская газета", 1995. Комаров И. Федеральные целевые программы: опыт, разработки и осуществления. - М.: "Экономист", 1998. - № 1. Лексин В. Шевцов А. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования. - М.: "РЭЖ", 1997. - № 6. Любимов Ю. Финансовые потоки как объект индикативного регулирования. - М.: "РЭЖ", 1998. - № 3. 26 Работа на этой странице представлена для Вашего ознакомления в текстовом (сокращенном) виде. Для того, чтобы получить полностью оформленную работу в формате Word, со всеми сносками, таблицами, рисунками, графиками, приложениями и т.д., достаточно просто её СКАЧАТЬ.  |
|
Банк готовых работ
Форма заказа
Скачать работу
экономические  Copyright © refbank.ru 2005-2024
Все права на представленные на сайте материалы принадлежат refbank.ru. Перепечатка, копирование материалов без разрешения администрации сайта запрещено. |
|