|
|
Роль государственного бюджета в реализации целей социального рыночного хозяйстваСодержание лист Введение 3 I. Понятие государственного бюджета в финансовой системе экономики 6 § 1. Структура и сущность финансовой системы 6 § 2. Государственный бюджет как центральный элемент финансовой системы 8 § 3. Бюджетный дефицит: причины и последствия 11 II. Роль государственного бюджета Российской Федерации 13 III. Современное состояние государственного бюджета 15 IV. Государственный бюджет в социальной политике: пути совершенствования 20 §1. Основные проблемы социальной политики в Российской Федерации в период становления рыночной экономики. 20 §2. Финансово-экономический кризис 1998 года и его последствия для развития социальной сферы. 27 §3. Среднесрочные меры структурной политики в отраслях социальной сферы. 30 3.1. Политика в области трудовых отношений и занятости населения 30 3.2. Реформирование системы предоставления социальных льгот, выплат и услуг. 31 3.3. Реформирование пенсионного обеспечения. 33 3.4. Реформирование здравоохранения и социального страхования. 36 3.5. Реформирование образования 42 3.6. Реформирование в сфере культуры 44 Заключение 47 Список литературы 51 Введение В условиях реформы усилилось значение государственного бюджета как основного финансового плана государства и текущего регулятора рынка. К нему во многом перешли функции управления, выполняемые ранее годовыми планами. Замысел реформы состоял в том, чтобы, свертывая прямое государственное управление экономикой, одновременно создавать посредством жесткой бюджетной политики макроэкономические условия, обеспечивающие саморегулирование рыночных процессов. Новые функции государственного бюджета заключались в следующем: • регулирование инвестиционных процессов в той мере, в какой их финансирование сохранилось за государством, и поддержка развития отдельных отраслей; • государственный бюджет (после ликвидации системы централизованного планирования и снабжения) остался основным рычагом управления предприятиями и организациями бюджетной сферы; • реализация социальной политики государства по обеспечению предусмотренного новым законодательством минимума социальных гарантий населению в форме пенсий, пособий, бесплатного образования и медицинской помощи; • регулирование исходя из принятых в Конституции принципов бюджетного федерализма социально-экономического развития субъектов федерации, роль которых в руководстве экономикой в условиях реформы существенно возросла. Выполнение этих функций осложнялось, однако, кризисным состоянием экономики и государственных финансов и в первую очередь сокращением доходной базы госбюджета, необходимостью борьбы с инфляцией и уменьшения размеров бюджетного дефицита. Принятие в январе этого года Государственной Думой Закона о Федеральном бюджете на 2000 год привлекло к проблеме бюджетной политики государства пристальное внимание средств массовой информации. Со страниц газет и журналов не сходили интервью и статьи влиятельных экономистов и политологов, споривших о достоинствах и недостатках нового бюджета, с телевизионных экранов доносились суждения о его неспособности решить стоящие перед государственными финансами проблемы. Основной проблемой в этих спорах стоит проблема дефицита бюджета. Мнения зачастую были настолько противоречивы, что захотелось разобраться самой в сложном бюджетном механизме. Именно поэтому при выборе темы для написания курсовой работы я остановилась на проблеме дефицита госбюджета и путях его преодоления. Эти проблемы логично разделить на две основные группы. К первой следует отнести те из них, которые определяются федеративным устройством нашей страны: вопросы совершенствования межбюджетных отношений и необходимости формирования системы бюджетного федерализма, что, руководствуясь вековым опытом ведущих западных стран, позволит стабилизировать и укрепить российскую государственность, повысит управляемость существующей рыночной системы и в конечном итоге оптимизирует структуру доходов и расходов как федерального бюджета, так и местных бюджетов. А отсюда вытекает и вторая группа проблем действующего бюджетного устройства - собственно финансовая. Повышение доходности бюджета и оптимизация его расходов, проблема сбалансированности государственного бюджета и необходимость управления государственным долгом - именно эти финансовые аспекты бюджетного устройства определяют уровень социально - экономического развития страны, качество жизни населения. В конечном итоге, именно эти показатели и определяют эффективность всей проводимой государством экономической политики. Пользуясь такой условной классификацией, для получения исчерпывающего результата проблему совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации необходимо рассматривать с двух обозначенных выше сторон. Вместе с тем хотелось бы подчеркнуть неразрывную связь, существующую между названными аспектами проблемы. Изменения в сфере межбюджетных отношений неизбежно отражаются на собственно финансовой стороне бюджетов всех уровней; значительные изменения в бюджетных доходах или расходах требуют соответствующей корректировки бюджетной системы. Бюджет - это сложнейший комплекс финансовых отношений, и посему подход к решению его проблем должен быть также комплексным. Именно тогда возможно полноценное функционирование государственного бюджета как наиболее эффективного инструмента государственного регулирования экономики, полная реализация целей социального рыночного хозяйства. Что же может служить материалом для исследования? В первую очередь, это конкретные показатели бюджета, отраженные в Законе о Федеральном бюджете Российской Федерации на 1997, 1998, 1999, 2000 г., опубликованных в официальном издании законодательных органов власти России. Это и данные Госкомстата, характеризующие как чисто финансовые показатели Государственного бюджета, так и некоторые конкретные аспекты межбюджетных отношений в Российской Федерации. Наконец, это появившиеся в последнее время монографии и публикации в периодических изданиях, посвященные исследуемым проблемам, среди которых хотелось бы особо выделить некоторые работы. Вышедшая в 1998 г. монография В.Н. Сумарокова "Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования" показывает наиболее эффективные методы государственного финансового регулирования экономики, немалое место уделяя проблемам бюджетной политики в переходный период, одновременно проводя интересные параллели с уже преодолевшими этот этап государствами. Совместная статья заместителя Председателя Совета Федерации В. Кокова и профессора Ю. Любимцева "Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы", опубликованная в журнале "Экономист" за ноябрь 1998 г., целиком посвящена проблеме становления в России истинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Наконец, статья московского экономиста С. Хурсевича "Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит" ("Финансы", №4, 1998) четко обрисовывает связь между вынесенными в заглавие проблемами и намечает некоторые пути совершенствования бюджетной системы Российской Федерации относительно роли бюджета в реализации целей социального рыночного хозяйства. ? ? ? Таким образом, важность и актуальность рассматриваемой проблемы подтверждается авторитетными экономистами, посвящающими ей немалую часть своих исследований. Подтверждается она и самой жизнью: ведь большинство из стоящих на сегодняшний день перед государством проблем в той или иной мере обусловлено продолжающимся кризисом бюджета. Именно поэтому проблеме совершенствования бюджетного устройства следует уделить достойное место и в процессе изучения финансовой науки: ведь в конечном итоге кому как не выпускникам МГУЭСИ предстоит решать стоящие перед бюджетом нашего государства столь серьезные проблемы? I. Понятие государственного бюджета в финансовой системе экономики § 1. Структура и сущность финансовой системы ФИНАНСЫ - ЭТО СЛОЖИВШАЯСЯ В ОБЩЕСТВЕ СИСТЕМА ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ ПО ФОРМИРОВАНИЮ, РАСПРЕДЕЛЕНИЮ И ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ФОНДОВ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ. Совокупность отношений по поводу использования фондов денежных средств через соответствующие учреждения составляет финансовую систему. Политика, проводимая финансовой системой, называется финансовой политикой. Финансы выполняют ряд ФУНКЦИЙ: 1. Аккумулирующая состоит в концентрации средств и создании материальной базы существования государства. 2. Регулирующая - в стимулировании деятельности хозяйственных субъектов. 3. Распределительная - в формировании денежных средств и их использовании через бюджет, соцстрах и т.д. 4. Контрольная - в обеспечении правильности взимания налогов и их использования по назначению. Субъектами (носителями) финансовых отношений являются: государство, фирмы, различные объединения, организации и отдельные граждане. Отношения, возникающие между ними по поводу использования денежных фондов, сводятся к следующим группам: 1. Между государством и предприятиями. Охватывают систему платежей в госбюджет и различные фонды государственных организаций. На их основе формируется централизованный доход государства. 2. Между фирмами. Строятся на основе договоров, в которых содержатся взаимные платежные обязательства. 3. Между фирмами и банками по поводу получения и использования кредита. 4. Между фирмой в целом и ее структурными подразделениями. 5. Между государством и общественными организациями. 6. Между государством и населением по поводу получения населением различного рода трансфертных выплат: пенсий, пособий, стипендий и т.д. К ним относятся также выпуск займов, организация лотерей и т.п. В ФИНАНСАХ РАЗЛИЧАЮТ ТРИ СОСТАВНЫЕ ЧАСТИ: 1. Финансы населения. 2. Финансы объединений, фирм и межотраслевых комплексов, т.е. децентрализованные финансы. 3. Общегосударственные, т.е. централизованные финансы. ФИНАНСЫ НАСЕЛЕНИЯ состоят из доходной части, образованной первичными доходами семей, и из расходной части, которая представлена всеми расходами и сбережениями населения. ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ ФИНАНСЫ (финансы хозяйственных субъектов) находятся в распоряжении фирм, объединений и организаций. ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ (государственные) финансы - это главная часть всей финансовой системы. Они включают в себя государственное социальное страхование, государственное имущественное и личное страхование, государственный кредит, государственный бюджет. Государственный бюджет является ведущим звеном государственных финансов. С его помощью осуществляется распределение и перераспределение ВНП между территориями и отраслями. БЮДЖЕТ - это смета (баланс) доходов и расходов1. Доходные статьи бюджета: • налог на прибыль предприятий, налог с продаж, местные налоги, доходы от внешнеэкономической деятельности, рентные платежи, неналоговые доходы, подоходный налог, средства ссудного фонда и другое. Расходные статьи бюджета: • финансирование экономики, социально-культурные программы, НИОК- и НТ-программы, оборона, управление, целевые программы, кредиты и помощь другим государствам. В организации финансовой системы существует два принципа: ПЕРВЫЙ НАЗЫВАЕТСЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКИМ ЦЕНТРАЛИЗМОМ и присущ административно-командной системе (в прошлом-СССР и странам Восточной Европы). Он обязывал нижестоящие финансовые учреждения выполнять директивные указания центральных финансовых органов. ВТОРОЙ ПРИНЦИП НАЗЫВАЕТСЯ ФИСКАЛЬНЫМ ФЕДЕРАЛИЗМОМ. Он утвердился в странах с развитой рыночной экономикой и предполагает, что местные бюджеты не входят своими доходами и расходами в государственный бюджет. Местные органы власти из своего бюджета финансируют охрану общественного порядка, школы, больницы и т.д. Различают два состояния госбюджета. НОРМАЛЬНОЕ, если расходная часть госбюджета равна доходной. ДЕФИЦИТНОЕ, если расходы превышают доходы. § 2. Государственный бюджет, как центральный элемент финансовой системы Центральное место в финансовой системе занимает государственный бюджет - самый крупный денежный фонд, который использует правительство для финансирования своей деятельности. За счет государственного бюджета содержатся армия, полиция, значительная часть здравоохранения, с его помощью государство оказывает воздействие на экономические процессы. В силу своего особого положения государственный бюджет взаимодействует с другими звеньями финансовой системы, оказывая им при необходимости "помощь". Она производится, как правило, путем передачи денежных средств из центрального государственного фонда муниципальным финансовым фондам, фондам государственных предприятий и специальным правительственным фондам. Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязанных и взаимодополняющих частей: доходной и расходной. Доходная часть показывает, откуда поступают денежные средства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего из своих доходов. Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулируемые государством средства. В каждой стране структура бюджета имеет свои особенности. Она определяется экономическим потенциалом страны, масштабностью задач, решаемых государством на данном этапе развития, ролью государства в экономике, состоянием международных отношений и рядом других факторов. Источниками государственного (центрального) бюджета являются: - прямые и косвенные налоги. В доходах государства они составляют от 80 до 90%. Самыми крупными из них являются - подоходный налог, налог на прибыль корпораций и налог на добавленную стоимость; - государственные займы. Осуществляются они с помощью выпуска и реализации государственных ценных бумаг (облигаций и казначейских векселей). Их доля в государственном бюджете составляет от 10 до 20%; - эмиссия (выпуск) бумажных и кредитных денег. К этому источнику правительства прибегают в том случае, если располагаемыми доходами нельзя обеспечить финансирование производимых расходов, т. е. в условиях превышения расходов над доходами. Бюджетная система РФ состоит из трех звеньев: федеральный бюджет РФ; бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, называемые бюджетами субъектов федерации, или региональными бюджетами. К ним относятся республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты краевые, областные, автономных образований, а также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга; местные бюджеты. Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обуславливаются его экономической политикой. При этом значение государственного финансового регулирования через бюджетную систему трудно переоценить, хотя нельзя не учитывать происходящие в настоящее время изменения в практике перераспределения финансовых ресурсов. Это перераспределение все в большей степени осуществляется через финансовый рынок исходя из их спроса и предложения. Поэтому роль государственного регулирования рыночных отношений должна усиливаться через системы: налоговую, финансовых санкций и льгот1. До 1991 г. бюджетная система станы была единой. В последние годы в условиях создания Российского государства, развития рыночных отношений, многообразие форм собственности, усиления самостоятельности регионов произошли принципиальные изменения и в бюджетном устройстве. В соответствии с действующим законодательством стали самостоятельными: республиканский бюджет РФ (он получил название федерального бюджета), республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований. Сегодня бюджетная система России состоит из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета республик в составе РФ, 56 краевых и областных бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты. Единство бюджетной системы в новых условиях реализуется через единую социально-экономическую политику и правовую базу, использование единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, взаимодействие бюджетов всех уровней и согласование принципов бюджетного процесса. Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Его составной частью является бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетом разных уровней. Свод бюджетов в целом по РФ или соответствующей территории носит название консолидированных бюджетов. Такой объединенный бюджет законодательными органами не утверждается и используется для аналитических и статистических целей. Федеральный бюджет РФ является основным финансовым планом государства, утверждаемым Федеральным Собранием (принимается Государственной Думой и одобряется Советом Федерации) и имеющим статус федерального закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. Кроме того, за счет средств федерального бюджета покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления, обеспечение потребностей обороны страны, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов, резервов и др. Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства. В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства бюджетные расходы делятся на текущие (на обеспечение текущих потребностей) и капитальные (на инвестиционные нужды и прирост запасов). Бюджетная классификация является обеспечением адресного выделения финансовых ресурсов, с помощью которой решается проблема: кому, сколько и на какие цели выделяются финансовые ресурсы из федерального бюджета. Бюджетная классификация должна обеспечивать возможность экономического анализа государственных расходов. Согласно экономической классификации все затраты разграничиваются в соответствии с предметной ( экономической) структурой бюджета, т.е. по направлениям расходования (на оплату труда государственных служащих, капитальные вложения в основные фонды, выплату субсидий предприятиям и населению и т.д. Среди расходов федерального бюджета особое место занимают затраты по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга. Он возникает при использовании государственного кредита для покрытия бюджетного дефицита (его появление связано с превышением бюджетных расходов над доходами). Это значит, что государство становится заемщиком финансовых средств у населения, банков и предприятий или другого государства или у международных финансовых организаций. Формами привлечения заемных средств для финансирования расходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обязательств, и различные займы (Центрального банка РФ, коммерческих банков, внебюджетных фондов и т. д.) В условиях перехода к рыночным отношениям формирование доходной части бюджета приобрело в основном налоговый характер. Налоговые доходы - это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета. Ведущее место среди налоговых доходов федерального бюджета (свыше 1/3) занимает налог на добавленную стоимость. Вместе с таможенными пошлинами и налогом на прибыль он превышает 2/3 налоговых доходов федерального бюджета. Среди неналоговых доходов на 1995 г. главными были: от приватизации, внешнеэкономической деятельности, реализации государственных запасов. К неналоговым доходам относится и возврат бюджетных ссуд. Налоги и сборы являются основными источниками формирования не только федерального, но и региональных и местных бюджетов. Налоги, поступающие в соответствующие бюджеты, носят название закрепленных доходов. Кроме того, нижестоящему бюджету для покрытия его расходов из вышестоящего бюджета могут перечисляться сверх закрепленных за ним доходов дополнительные средства в различных формах. Они получили название регулирующих доходов. Регулирующие доходы позволяют региональным и местным органам власти иметь необходимые для выполнения их функций финансовые ресурсы, сбалансировать доходную и расходную часть бюджетов. Передаваемые средства вышестоящего бюджета, используемые на финансирование целевого мероприятия, называются субвенциями. Министерство финансов Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти и его органы на местах обеспечивают управление финансами и разработку финансовой политики государства. Обеспечивая исполнение федерального бюджета, Минфин РФ осуществляет контроль за поступлением и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям. По истечении года отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета и представляет их в Правительство РФ. § 3. Бюджетный дефицит: причины и последствия Каждое правительство в своей деятельности стремится к тому, чтобы доходная часть бюджета равнялась расходной. Соответствие их называется "балансом дохода". В реальной действительности расходная часть, как правило, превышает доходную. Такое состояние бюджета называется "бюджетным дефицитом". Его возникновение обусловливается многими причинами, среди которых можно выделить следующие: спад общественного производства, завышенные расходы на реализации принятых социальных программ, возросшие затраты на оборону, рост теневого сектора экономики. Особое значение из них имеют спад производства и рост теневого сектора экономики. Наличие этих причин приводит к уменьшению налоговой базы. В первом случае происходит сокращение производства, уменьшается получаемая прибыль, и, следовательно, уменьшаются поступления в бюджет. В результате план поступления в бюджет не выполняется. Во втором случае предприятия вообще перестают платить налоги. Ведь теневая экономика отличается от обычной ("легальной") лишь тем, что фирмы и предприятия, действующие в ней, нигде не регистрируются и, следовательно, никаких налогов не платят. Государственные органы их не видят, они находятся в "тени". Отсюда и название - "теневая экономика"1. Сам по себе дефицит бюджета не может быть чем-то чрезвычайно негативным для развития экономики и динамики жизненного уровня населения. Даже самые экономически развитые страны, как правило, постоянно имеют дефицитный бюджет (от 10 до 30%). Все зависит от причин его возникновения и направлений расходов государственных денежных средств. Если финансовые средства, составляющие превышение расходов над доходами, направляются на развитие экономики, используются для финансирования приоритетных отраслей, т. е. используются эффективно, то в будущем рост производства и прибыли в них с лихвой возместят произведенные затраты и общество в целом от такого дефицита только выиграет. Если же правительство не имеет четкой программы экономического развития, а превышение расходов над доходами допускает с целью латания "финансовых дыр" субсидирования нерентабельного производства, то бюджетный дефицит неизбежно приведет к росту отрицательных моментов в развитии экономики, главным из которых является усиление инфляционных процессов. Для покрытия дефицита бюджета правительства, как правило, прибегают к кредитам Центрального банка, а также государственным займам, осуществляемым посредством выпуска ценных бумаг государственных облигаций. В результате появляется и растет государственный долг. Ведь государственные облигации и кредит - это не что иное, как "долговые обязательства государства" А долг, как известно платежом красен. По долгам надо обязательно рассчитываться. Если покрытие дефицита таким способом производится постоянно, то рост государственного долга может привести к банкротству государства Кроме того, рост государственного долга является ярким свидетельством безразличия правительства к судьбе будущих поколении, ведь им придется рассчитываться за нынешние долги правительства. Таким образом, постоянный бюджетный дефицит, вызывая рост государственного долга может иметь самые серьезные последствия для развития экономики. Поэтому правительство при наступлении очередного финансового года стремится "разгрузить" бюджет, т. е. уменьшить его дефицит Практика принятия бюджетов показывает что "разгрузка" бюджета осуществляется за счет широких слоев населения страны. Обычно "урезаются" социальные ассигнования: на образование, здравоохранение, жилищное строительство социальное обеспечение. II. Роль государственного бюджета Российской Федерации Изменения в статусе Российской Федерации не могли не отразится и на бюджете как на важном атрибуте государственности. Так, в отличие от Госбюджета СССР бюджет в Российской Федерации не является единым централизованным денежным фондом государства. Это связано с тем, что бюджеты, формируемые в России на разных уровнях Федерации, республик, областей, краев, местных органов власти, действуют, как самостоятельные и не включаются составной частью в вышестоящие бюджеты. Однако самостоятельность бюджетов не исключает их централизованного характера в рамках соответствующей территории и использования в целях обеспечения функций органов власти. Поэтому, оставаясь централизованными денежными фондами, бюджеты имеют разный уровень централизации. Стремление государственных органов обеспечить формирование бюджетов хотя бы в минимальных размерах говорит о его существенной социально-экономической роли. Прежде всего, следует отметить, что бюджет составляет основу финансовых средств государства в целом, равно как и национально-государственного и административно-территориального образования. Бюджет - это единственный источник денежных средств, находящихся в полном и непосредственном распоряжении органов государственной или муниципальной власти. Через централизацию денежных средств в бюджетах и направление их на решение важнейших задач экономического и социального характера обеспечивается проведение единой государственной экономической и финансовой политики на всей территории Российской Федерации. Исключительно важна роль бюджета в распределительных процессах в народном хозяйстве. Видоизменение финансовых форм и методов перераспределения национального дохода существенно изменяет соотношение между централизованными (бюджетными) и децентрализованными денежными фондами в пользу последних. В условиях проведения экономических реформ бюджетные средства должны направляться, прежде всего, на финансирование структурной перестройки экономики, комплексных целевых программ, научно-техническое развитие. Из бюджета осуществляется также государственная поддержка агропромышленного комплекса, развития малого и среднего бизнеса, безвозмездная помощь фермерам. Усиливающиеся инфляционные и кризисные процессы в экономике неизбежно ведут к снижению жизненного уровня населения. И роль бюджета в этой ситуации должна заключаться в его социальной направленности, то есть в бюджетном финансировании социальных программ. В социальных вопросах государственной задачей должна стать поддержка тех, кто по объективным условиям оказался в наиболее тяжелом положении: пенсионеров, детей, студентов, работников бюджетной сферы. Таким образом, социально-экономическая роль бюджета должна быть подчинена решению главной задачи сегодняшнего этапа развития Российского государства-осуществлению структурной перестройки экономики с переводом ее на рыночные отношения при сдерживании и смягчении кризисных и инфляционных процессов в переходный период. III. Современное состояние государственного бюджета Таблица 1. Помесячное исполнение федерального бюджета Российской Федерации (в ценах января 1998 года). Янв Фев Март Апр Май Июнь Июль Авг Сент Окт Ноя Дек Янв Доходы Налог на прибыль 1695 1548 3255 3958 2984 2134 2210 2873 1413 1797 2684 2592 1061 Налог на добавленную стоимость, спецналог и акцизы 11870 10823 12173 11575 11134 11676 12706 9641 6686 8422 9878 14811 9849 Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции 1846 2323 2434 2422 4262 2717 2505 1873 1824 1941 2154 3714 1631 Прочие налоги, сборы и платежи 381 579 605 572 238 485 488 239 577 405 276 298 177 Итого налогов и платежей 15793 15274 18467 18528 18617 17011 17909 14626 10500 12566 14991 21416 12718 Неналоговые доходы 3110 3590 4026 3292 4184 4173 3770 5659 3287 2870 2295 11736 1645 Всего доходы 18902 18864 22493 21820 22802 21185 21679 20285 13787 15436 17286 33152 14362 Расходы Государственное управление 546 626 758 855 424 727 585 637 311 449 510 1388 131 Национальная оборона 3704 3583 3488 3919 2492 4691 2392 3325 3699 3550 4835 5566 1562 Судебная власть 40 285 187 302 113 210 291 149 117 126 202 557 17 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности 1961 2417 2373 2307 2042 1570 2642 1847 1056 1434 2100 3408 302 Фундаментальные исследования 360 488 935 433 173 389 403 124 -101 386 313 486 10 Услуги народному хозяйству 705 1752 962 1601 1450 3012 1846 1148 1002 1220 1470 3082 54 Социальные услуги 3039 3544 4525 3992 3437 3922 4548 2291 1851 4747 4126 5985 1660 Обслуживание государственного долга 5074 6860 16216 9182 13406 10203 12965 6742 1781 1689 5602 5604 5473 Прочие расходы 4090 3957 5586 6410 5079 6061 3211 3765 2761 4931 4918 15569 3358 Итого расходов 19519 23512 35030 29001 28615 30787 28882 20029 12477 18532 24077 41644 12566 Ссуды за вычетом погашений 8172 -4648 -12536 -7181 -5813 -9602 -7203 256 1310 -3096 -6791 -8493 1796 Расходы и ссуды за вычетом погашений 27691 16736 35679 29950 29783 31668 29864 21785 14357 21368 24427 38213 14187 Дефицит бюджета (-) -8789 2128 -13186 -8131 -6981 -10483 -8186 -1500 -570 -5932 -7141 -5061 175 Общее финансирование, в том числе 8789 -2128 13186 8131 6981 10483 8186 1500 570 5932 7141 5061 -175 внутреннее финансирование 2189 -1895 13941 5965 5091 -13063 -20169 -4389 -1951 2510 3283 1765 -7249 внешнее финансирование 6600 -233 -755 2166 1890 23547 28355 5889 2520 3422 3858 3296 7074 Таблица 2. Исполнение федерального бюджета Российской Федерации в сопоставимых ценах в январе 1999 года. В % к январю 1998 года. В % к маю 1998 года. В % к сентябрю 1998 года. В % к декабрю 1998 года. Доходы Налог на прибыль 63% 36% 75% 41% Налог на добавленную стоимость, спецналог и акцизы 83% 88% 147% 66% Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции 88% 38% 89% 44% Прочие налоги, сборы и платежи 46% 74% 31% 59% Итого налогов и платежей 81% 68% 121% 59% Неналоговые доходы 53% 39% 50% 14% Всего доходы 76% 63% 104% 43% Расходы Государственное управление 24% 31% 42% 9% Национальная оборона 42% 63% 42% 28% Судебная власть 44% 16% 15% 3% Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности 15% 15% 29% 9% Фундаментальные исследования 3% 6% -9% 2% Услуги народному хозяйству 8% 4% 5% 2% Социальные услуги 55% 48% 90% 28% Обслуживание государственного долга 108% 41% 307% 98% Прочие расходы 82% 66% 122% 22% Итого расходов 64% 44% 101% 30% Ссуды за вычетом погашений 22% -31% 137% -21% Расходы и ссуды за вычетом погашений 51% 48% 99% 37% Дефицит бюджета (-) -2% -3% -31% -3% Общее финансирование, в том числе -2% -3% -31% -3% внутреннее финансирование -331% -142% 372% -411% внешнее финансирование 107% 374% 281% 215% Данные по исполнению федерального бюджета в январе 1999 года представлены в таблице 1. Дефлирование показателей производилось с помощью индекса потребительских цен. Как видно, уровень налоговых поступлений и общий уровень доходов в реальном выражении заметно упал в январе 1999 года. Более низкий уровень доходов, и, в том числе, налоговых поступлений, наблюдался лишь в сентябре прошлого года, что объясняется резким скачком цен в этот период. В таблице 2, представлено процентное соотношение показателей исполнения бюджета в январе 1999 года и январе, мае, сентябре и декабре 1998 в сопоставимых ценах. Май и сентябрь 1998 года были выбраны в качестве базы для сравнения ввиду того, что в данные месяцы показатели доходной части бюджета были, соответственно, максимальными и минимальными в течение 1998 года, до декабря месяца. Таблица 3. Налоговые поступления по данным МНС (в ценах января 1998 года) Янв Фев Март Апр Май Июнь Июль Авг Сент Окт Ноя Дек Янв Фев 12264 10804 12460 12711 10222 11131 12166 10606 6409 9090 11226 21979 10262 11811 В феврале в сопоставимых ценах по данным МНС произошел рост налоговых поступлений на 15% по сравнению с январем. Уровень февраля 1999 года превышает прошлогодний показатель почти на 10%. Динамика реальной задолженности в федеральный бюджет по налогам представлена на рисунке 1. На 1 марта 1999 года общий объем задолженности в федеральный бюджет составил 158 млрд. рублей. Налоговая политика. Письмом Пенсионного фонда России от 16 февраля 1999 г. № ЕВ-16-27/1388 разъясняется порядок применения Федерального закона от 4 января 1999 г. № 1-ФЗ "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год". Письмом ГТК РФ от 17 февраля 1999 г. № 01-15/6093 разъяснено, что таможенные органы не вправе взыскивать в бесспорном порядке суммы таможенных платежей, списанных с расчетных счетов плательщиков на основании платежных поручений с отметкой банка или другой кредитной организации об исполнении указанных поручений. Исходя из положений статьи 2 Налогового кодекса Российской Федерации не поступление на счет таможенного органа таможенных платежей не является основанием для привлечения плательщика к ответственности за нарушение таможенных правил и наложения штрафных санкций. Пеня также не взыскивается. Вместе с тем таможенные органы не производят таможенное оформление товаров до фактического поступления сумм таможенных платежей на счета таможенных органов в соответствии с распоряжением ГТК России от 10.12.96 № 01-14/1344, зарегистрированным Минюстом России 31.12.96 (рег. № 1226). Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 1999 г. № 235 отменена дополнительная импортная пошлина, введенная Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 791 "О введении дополнительной импортной пошлины". Федеральным законом Российской Федерации от 3 марта 1999 года № 45-ФЗ внесены изменения и дополнения в Закон Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций". Положительное сальдо курсовых разниц, образовавшихся за период с 1 августа по 31 декабря 1998 года выведено из-под налогообложения. Отрицательное сальдо разрешено переносить на будущее в порядке, установленном для убытков по основной деятельности (погашать равными долями в течение пяти лет). Выведены из-под налогообложения положительные курсовые разницы, образовавшиеся по замороженным счетам во Внешэкономбанке - до даты постановки на баланс государственных облигаций внутреннего валютного займа. Письмом Центрального банка Российской Федерации от 5 марта 1999 г. № 84-Т внесены изменения в порядок применения письма Банка России от 08.12.94 № 127 "О порядке создания резервов под обесценение ценных бумаг" с учетом изменений и дополнений, внесенных Указанием Банка России от 29.12.98 № 466-У (далее - Письмо № 127). Если по ценной бумаге, обращающейся на организованном рынке, на дату создания или корректировки резерва под обесценение ценных бумаг (для банков - последняя отчетная дата месяца) торги проводились только на одной фондовой бирже или через одного организатора торговли, то в том случае, если в целом за месяц обороты по данной ценной бумаге у такого организатора торговли были не ниже определенного уровня, в целях создания резерва для целей налогообложения может быть принята рыночная цена, сложившаяся у этого организатора торговли на последнюю отчетную дату. (Порядок согласован с Минфином России). Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 266 утвержден порядок ведения Единого государственного реестра налогоплательщика. Сведения представляются бесплатно органам исполнительной власти, правоохранительным и судебным органам, в объемах и порядке, определенных постановлением, прочим пользователям - за плату по тарифам. Средства зачисляются в бюджет. Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 1999 года № 334 внесены изменения в Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. № 629 "О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин". Установлено, что 75 процентов валютной выручки резидентов подлежат обязательной продаже не позднее чем через семь календарных дней после поступления указанной выручки (части выручки) на счета резидента. IV. Государственный бюджет в социальной политике: пути совершенствования §1. Основные проблемы социальной политики в Российской Федерации в период становления рыночной экономики. Развитие системы социальной защиты в Российской Федерации в период до середины 1998 г., то есть до начала нового финансово-экономического кризиса, было ориентировано, главным образом, на смягчение негативных социально-экономических последствий экономического спада, высокой инфляции и безработицы. В частности, на это были направлены такие нововведения, как система социальных внебюджетных фондов, механизмы индексации социальных выплат, развитие сети учреждений социальной поддержки незащищенных категорий граждан. Одним из важных следствий этих усилий явилось то, что доля расходов на социальные нужды в совокупных государственных расходах возросла почти в два с половиной раза - приблизительно с 25 до более 60%. При этом в отдельные периоды наблюдался рост социальных расходов и в реальном выражении, и в процентах к валовому внутреннему продукту (ВВП). В частности, в течение 1992-1995 гг. доля расходов на социальные нужды в совокупных расходах государства возросла на треть - с 27,5 до 40% ВВП, в основном за счет ресурсов внебюджетных фондов и территориальных бюджетов. Однако наращивание доли социальных расходов не смогло предотвратить кризиса в социальной сфере, поскольку эффективность социальных программ была крайне низкой. Сложившаяся в России система социальной помощи похожа на решето, с помощью которого государство пытается переносить воду от богатых к бедным. Финансирование социальной сферы организовано настолько нерационально, что значительная часть ресурсов теряется по дороге, так и не достигая людей, которые действительно нуждаются в социальной защите. Примеры неэффективного расходования средств существуют практически в каждой отрасли социальной сферы. Но особенно ярко это проявляется в области социальных пособий, льгот и компенсаций. Число категориальных льгот, установленных лишь федеральным законодательством, превысило 150, при наличии свыше 230 категорий граждан, пользующихся льготами. С учетом же льгот и выплат, установленных на территориальном уровне, общее число социальных выплат превышает тысячу, а численность лиц, претендующих на их получение, приближается к 100 млн. чел. Суммарные обязательства по этим выплатам в 1997 оценивались приблизительно в 350 трлн. руб., что во много раз превышало реальные возможности их финансирования. Категориальный принцип, на котором построена традиционная российская система социальных трансфертов, привел к тому, что основная часть реальных выплат направлялась в относительно благополучные семьи, имеющие доходы, превышающие прожиточный минимум. Согласно оценкам Всемирного банка, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих беднейшим семьям, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран колеблется в пределах 30-50%. При этом около 20% бедных домохозяйств и около 30% беднейших домохозяйств в России вообще не получают никакой помощи. Действующая система социальных выплат и льгот не учитывает изменений, произошедших в распределении доходов и собственности. Для обеспеченного населения социальные выплаты и льготы практически не имеют экономического смысла, а для нуждающихся - не гарантируют необходимой социальной защиты. При этом многие льготы и выплаты вводятся в нарушение принципов федерального устройства. Многие федеральные законы декларируют право граждан на различные виды социальных выплат, финансирование которых возлагается на бюджеты субъектов федерации и местного управления. В силу сложного экономического положения большинство этих выплат фактически не производятся и по существу являются нереальными обязательствами. Дотации на поддержание жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта получают государственные и муниципальные предприятия, а не нуждающиеся группы населения. Непропорционально высокая доля этих средств, в конечном счете, перераспределяется в пользу наиболее состоятельных семей, поскольку они потребляют большую часть соответствующих услуг. Негативные последствия такой практики известны - это рост социального иждивенчества, ограничение возможностей для оказания помощи тем, кто действительно в ней нуждается. Система социальных услуг населению также развивалась по нерациональному пути. Государство оказалось обременено обширной сетью бюджетных учреждений, выполняющих самые различные функции в социальной сфере, не имея возможности финансировать эти учреждения даже в минимальном объеме за счет бюджетных средств. Отсутствие концентрации государственных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социальной помощи, строго ориентированных на наиболее уязвимые группы населения вело к распылению средств и повсеместному недофинансированию социальных учреждений, от чего, в конечном счете, страдали наименее защищенные категории населения. При этом практически не предпринималось системных попыток сформировать альтернативные источники финансирования социальных услуг, которые, в значительной мере, могут быть переведены на самоокупаемость или финансироваться за счет благотворительных средств. В сфере оказания социальной помощи не было налажено должного взаимодействия с негосударственными некоммерческими организациями. Лишь в единичных случаях субъекты федерации имеют законодательство о государственном социальном заказе, позволяющее повысить вклад негосударственного сектора в предоставление социальных услуг, в то время как на федеральном уровне соответствующий законопроект так и не смог получить поддержки в Государственной думе. Не удалось наладить полномасштабного взаимодействия в этой области и с религиозными организациями. Так, огромные средства расходовались православной церковью и государством на строительство и реставрацию культовых сооружений, в то время как практическое участие церкви в благотворительной деятельности было сведено к минимуму. Действующая пенсионная система, организованная по распределительному принципу, сложилась в условиях, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной собственности. Через пенсионную систему государство регулировало не только уровень материального обеспечения старшего поколения, но и решало многие несвойственные для него задачи, например, привлечение работников на работы, связанные с неблагоприятными или особыми условиями труда, в районы Крайнего Севера, за счет снижения возраста выхода на пенсию. Действующее пенсионное законодательство является неоправданно усложненным и, подобно другим элементам социального обеспечения, разделяет пенсионеров на большое число льготных категорий, каждая из которых, получает право на пенсионные выплаты, непропорциональные их личному вкладу в финансирование пенсионной системы. Наличие многочисленных пенсионных льгот поставило трудящихся в неравные условия и создало парадоксальную ситуацию, когда лица, платившие меньшие взносы, получают пенсии дольше и в более высоком размере. Одновременно это ведет к тому, что пенсионеры, не пользующиеся льготами, получают относительно низкую пенсию, в то время как Пенсионный фонд России испытывает хронический недостаток средств и постоянно вынужден задерживать выплату пенсий. Отсутствие связи между страховыми взносами, уплачиваемыми в Пенсионный фонд за каждого конкретного работника, и размером его будущей пенсии резко снижает заинтересованность работников в своевременной и полной уплате взносов, способствует массовому уклонению от уплаты взносов и, тем самым, еще более обостряет финансовые трудности пенсионной системы. В силу экономических и демографических факторов, связанных с неизбежным старением населения России, пенсионная система, организованная по распределительному принципу, в долгосрочной перспективе не сможет обеспечить финансовую устойчивость пенсионного обеспечения. Актуарные расчеты, проведенные в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, показывают, что, в отсутствии кардинальных реформ, кризис пенсионной системы после 2000 г. будет обостряться и, в конечном счете, приведет ее к полному финансовому краху. В случае сохранения существующей распределительной системы пенсионного обеспечения ее стабилизации можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста (в долгосрочной перспективе - до 70-75 лет) с одновременной отменой всех имеющихся льгот. Помимо проблем политического характера, практическая реализация такого подхода может быть связана и с экономическими издержками. У большинства населения ожидания дожить до более высокого пенсионного возраста будут низкими. Следовательно, значительно возрастет мотивация к уклонению от уплаты взносов в Пенсионный фонд России, что дополнительно осложнит его финансовое положение. Действующая в России система социального страхования зачастую выполняет несвойственные ей функции. Более трети расходов Фонда социального страхования составляют дотации гражданам на санаторно-курортное лечение, которые по существу являются скрытой формой субсидирования неконкурентоспособной сети пансионатов, санаториев и домов отдыха; приблизительно 90% этих субсидий достается 30% наиболее высокодоходных семьям, в то время как семьи с доходами ниже прожиточного минимума практически не пользуются льготными путевками. Принципы выплаты пособий по временной нетрудоспособности стимулируют массовые злоупотребления в этой области путем оформления фальсифицированных больничных листов, а также приводят к тому, что необоснованно большая доля выплат достается высокооплачиваемым категориям работников. Значительные резервы повышения эффективности имеются и в здравоохранении, где структура предложения медицинских услуг не соответствует реальным потребностям в получении медицинской помощи. Многие виды помощи, которые гораздо дешевле оказывать в поликлиниках, предоставляются в больницах и госпиталях. Бюджетное финансирование используется, по существу, для поддержания избыточных штатов и коечного фонда, в то время как недофинансируются мероприятия, наиболее эффективные в плане охраны здоровья (например, мероприятия профилактической направленности). Средства, расходуемые на здравоохранение из консолидированного бюджета и внебюджетных фондов, хотя и превышали, вплоть до начала 1998 г., суммарную стоимость программы государственных гарантий в сфере здравоохранения, были распылены по большому числу медицинских учреждений. Это вело к повсеместному недофинансированию лечебной помощи, создавало острейшую нехватку государственных средств, а также влекло дополнительные расходы населения на оплату лекарств и медицинской помощи, большая часть которой должна предоставляться на бесплатной основе. Согласно данным обследований, эти расходы оказались сопоставимы с государственным финансированием. В социальном плане, сложившаяся система финансирования здравоохранения оказывается крайне несправедливой: она фактически лишает беднейшие слои населения доступа к медицинской помощи, гарантированной государством, поскольку они не имеют средств на внесение соплатежей на неформальной основе. Анализ ситуации в здравоохранении свидетельствует, что главные причины воспроизводства задолженности заключаются отнюдь не в недостаточности государственного финансирования. Фактический объем государственного финансирования здравоохранения в 1997 году превысил потребности в финансировании, рассчитанные по нормативам на основе программы государственных гарантий в сфере здравоохранения, на 7%. Однако распределение этих средств между организациями здравоохранения осуществлялось не в соответствии с реально оказанным объемом медицинской помощи, результатом чего явились серьезные диспропорции в финансировании и нехватка средств. Среди наиболее очевидных диспропорций, приводящих к огромным финансовым потерям, можно назвать сохранение чрезвычайно высоких расходов на капиталовложения, которые, по некоторым оценкам, составили в 1997 году не менее 25% суммарных расходов на здравоохранение. При этом закупки дорогостоящего оборудования и строительство новых зданий, в большинстве случаев, велись на фоне крайне неэффективного использования существующего оборудования и помещений. Значительные федеральные средства направляются на финансирование медицинских учреждений ведомственного подчинения, которые нередко пользуются доступом и к иным источникам государственных средств и тем самым получают финансирование в повышенном объеме по сравнению с другими организациями здравоохранения. Еще одним источником диспропорций служит преобладание сметного финансирования, при котором уровень финансирования каждого учреждения здравоохранения поставлен в зависимость от штатного расписания и иных факторов, не зависящих от объема и качества оказанных ими медицинских услуг. В 1997 году в этой форме осуществлялась основная часть государственных расходов на здравоохранение. На долю обязательного медицинского страхования, в рамках которого достигается наибольшая увязка между уровнем финансирования и объемом и качеством лечебных услуг, приходилось менее 30% всех государственных расходов на здравоохранение. Это обеспечивало финансирование базовой программы государственных гарантий в части обязательного медицинского страхования на уровне не более 50% от нормативной потребности. Во многом сходные проблемы существуют и в сфере образования. В сфере общего образования значительные финансовые потери связаны с чрезмерной централизацией финансирования. Большинство общеобразовательных школ не имеет статуса юридического лица, расчетного счета и собственной бухгалтерии. Бюджетные средства централизуются на уровне районных отделов народного образования и расходуются недостаточно рационально. Наибольшие потери связаны с отсутствием достоверной информации о реальном объеме коммунальных услуг, потребляемых каждой отдельной школой. По некоторым оценкам, установка необходимого измерительного оборудования и введение жесткой увязки оплаты коммунальных услуг с их фактическим потреблением в каждой школе позволяет сэкономить до 30% расходов по соответствующим статьям. Столь значительные потери ведут к недофинансированию расходов, непосредственно связанных с учебным процессом, прежде всего, заработной платы учителей. Еще одной проблемой, ухудшающей ситуацию в сфере общего образования, является недостаточная связь между объемами финансирования конкретных учебных заведений и количеством и качеством оказываемых ими образовательных услуг. Это ведет к ухудшению качества обучения, не стимулирует поиск учебными заведениями новых подходов, соответствующих меняющимся социальным, экономическим и технологическим условиям. Существующий порядок бюджетного финансирования высших и средних специальных учебных заведений не способствует сбалансированности предложения образовательных услуг и потребностей рынка труда. За счет бюджетных средств продолжается избыточная подготовка учащихся по специальностям, не пользующимся достаточным спросом на рынке труда (инженеры, сельскохозяйственные специалисты, врачи, офицеры, многие рабочие специальности). Это ведет к распылению бюджетных средств и, в конечном счете, к недофинансированию приоритетных направлений подготовки кадров, отвечающих текущей и перспективной структуре спроса на рынке труда. Практически отсутствует система адресной поддержки учащихся из малообеспеченных семей, что ведет к социально несправедливому и неэффективному использованию стипендиального фонда. Отсутствие прозрачности и подконтрольности в системе финансового управления профессиональных учебных заведений ведет к массовым злоупотреблениям, со стороны их руководителей, которые нередко используют подведомственное им имущество в целях личного обогащения, и усугубляют финансовое положение образовательных учреждений. Произошедшие экономические преобразования и изменения структуры собственности привели к существенным переменам в области трудовых отношений и занятости населения. Централизованное государственное управление трудовой сферой перестало существовать. Предприятия начали самостоятельно решать вопросы заработной платы работников, условий и охраны их труда, численности персонала, организации и нормирования труда. Однако, в силу ряда причин, в основном экономического и финансового характера, в трудовой сфере начали преобладать латентные процессы. В первые годы реформ значительная часть трудоспособного населения перешла в неформальный сектор - уличную торговлю, сферу бытовых услуг, к посреднической деятельности - без официального оформления своей работы и соответствующего декларирования получаемых доходов. Массовый характер приняли такие явления, как скрытая безработица, задержки с выплатой заработной платы, выплаты наличных денег, не зарегистрированные в официальных отчетах, натуральная оплата труда, размещение средств, предназначенных на заработную плату, в банках и страховых компаниях под высокие проценты. Связанные с этим массовые нарушения трудового законодательства привели к снижению уровня социальных гарантий работников, резко ограничили возможности для легальной защиты их прав. Созданные в первые годы реформ Федеральная служба занятости и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации не были рассчитаны на подобное развитие рынка труда и фактически не смогли существенно повлиять на положение в сфере занятости. Средства Фонда занятости в центре и на местах расходовались крайне неэффективно. Значительная часть средств Фонда расходовалась на содержание аппарата и создание рабочих мест, что на деле было ни чем иным как субсидиями неэффективным предприятиям и не могло обеспечить устойчивое повышение занятости. Напротив, в регионах с критической ситуацией на рынке труда, наблюдалась острая нехватка средств, которую невозможно было восполнить за счет федеральной части Фонда занятости. Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (10%) затруднял перераспределение его ресурсов в пользу регионов, в которых складывалась критическая ситуация с занятостью. Это вело к тому, что избыточные средства концентрировалась в регионах с благополучной экономической ситуацией, где, благодаря высоким доходам и занятости, собиралась основная часть страховых взносов, но где они не могли быть израсходованы по назначению и с должной отдачей. Принципы назначения пособий по безработице не отвечали особенностям российского рынка труда, связанными с высокой степенью неформальной занятости и незарегистрированной безработицы. Свыше 40% всех получателей пособий относились к 30% наиболее обеспеченных домохозяйств, в то время как на 40% домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума приходилось лишь четверть всех получателей пособий по безработице. Согласно данным статистических обследований, основная часть зарегистрированных безработных имела сравнительно высокооплачиваемую работу в нерегистрируемом секторе или выполняло функции домохозяек в семьях, где глава семьи имел высокий и устойчивый доход. Напротив, значительная часть реальных безработных не получала пособий, поскольку официально числилась работниками на предприятиях, которые не в состоянии были обеспечить их работой и каким-либо заработком. Разрыв между численностью безработных, официально зарегистрированных службой занятости, и безработных, по определению Международной организации труда (МОТ) неуклонно возрастал. К середине 1998 г. число безработных по определению МОТ почти в 3 раза превысило число официально зарегистрированных безработных. Трудовое законодательство с достаточно высоким формальным уровнем защиты прав работников также пришло в противоречие с новыми социально-экономическими условиями. Его особенностями являются негибкая система найма и увольнения, перегруженность работодателей социальными обязательствами, большинство из которых в новых условиях невыполнимы, приниженная и во многом формальная роль договорных отношений. Сохранение многочисленных элементов старой системы трудовых отношений на региональном и отраслевом уровнях, административных и корпоративных "перегородок", недостаточная мобильность трудовых ресурсов, связанная, в том числе, и с неразвитостью рынка жилья, привели к формированию чрезвычайно сегментированного рынка труда. Это послужило одним из решающих факторов, способствовавших развитию латентных процессов на рынке труда и связанным с этим массовым неисполнением трудового законодательства. Другим результатом неадекватности трудового законодательства стала повышенная дифференциация в уровне оплаты труда как внутри предприятий, так и между отраслями и регионами, между минимальным и средним размерами оплатами труда, между уровнем заработной платы и прожиточным минимумом. Сейчас уже совершенно очевидно, что реформирование социальной сферы существенно отстает от изменений, происходящих в других областях. Многие социальные правила и нормативы, оставшиеся неизменными с дореформенного периода, а также ранее применявшиеся формы и методы социальной помощи не соответствуют новым социально-экономическим условиям. Главной проблемой является то, что действующая система социальной защиты чрезвычайно неэффективно расходует имеющиеся ресурсы и, в условиях ограниченного финансирования, перестала справляться с большинством возложенных на нее функций. Экономический кризис второй половины 1998 г. еще более усугубляет связанные с этим проблемы. В силу того, что финансовые последствия этого кризиса будут иметь долгосрочный характер, восстановить реальные объемы финансирования социальной сферы на докризисном уровне в ближайшие несколько лет вряд ли возможно. Следовательно, для предотвращения окончательного развала системы социальной защиты необходимо обеспечить условия для ее длительного устойчивого функционирования при крайне ограниченных финансовых возможностях государства. Назрела необходимость внесения в социальную политику коренных изменений, направленных, прежде всего, на повышение ее эффективности, приведение объема и структуры обязательств в соответствие с реальными финансовыми возможностями государства, выработки новых механизмов социальной политики, обеспечивающих более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов. Подобная задача требует целенаправленных усилий по осуществлению глубоких структурных преобразований во всех отраслях социальной сферы, реализация которых рассчитана на среднесрочную, а в некоторых случаях - и на долгосрочную перспективу. Вместе с тем, в связи с резким ухудшением состояния социальной сферы в условиях экономического кризиса второй половины 1998 г., наряду с мерами среднесрочного характера, необходимы экстренные меры, направленные на стабилизацию положения в краткосрочной перспективе. §2. Финансово-экономический кризис 1998 года и его последствия для развития социальной сферы. Кризис 1998 года ведет к обострению проблем в сфере социальной защиты. Согласно предварительным оценкам, в результате кризиса ожидается дополнительное снижение ВВП в течение ближайших полутора лет еще, по меньшей мере, на 10% в реальном выражении. Это приведет к снижению реальных доходов и росту открытой безработицы. Кроме того, кризис будет сопровождаться высокой инфляцией, которая наиболее негативно сказывается на доходах беднейших слоев населения. Эти процессы приведут к увеличению числа бедных. Как свидетельствует международный опыт, еще одним следствием подобного кризиса, может стать опережающее снижение поступлений в государственный бюджет и внебюджетные фонды, что вызовет падение государственных расходов не только в реальном выражении, но и в процентах к ВВП и еще более ограничит возможности по финансированию социальной сферы. Таким образом, кризис еще более обостряет финансовые проблемы отраслей социальной сферы. Потребности в финансировании социальных программ в условиях кризиса возрастут, в то время как финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении государства, наоборот, сократятся. Для стабилизации положения потребуется ряд экстренных мер, призванных сконцентрировать имеющиеся ограниченные ресурсы на наиболее приоритетных направлениях социальной защиты. Необходим пакет неотложных мер по стабилизации положения в отраслях социальной сферы, финансируемых преимущественно за счет территориальных бюджетов. В противном случае ситуация в этих отраслях будет резко ухудшаться в связи с уменьшением (в реальном выражении) поступлений в бюджеты территорий. Для предотвращения развала отраслей социальной сферы необходимо добиться концентрации средств территориальных бюджетов на приоритетных направлениях. Прежде всего, следует существенно ограничить субсидии предприятиям материального производства и дотирование товаров и услуг. Необходимо также отказаться от подавляющего большинства безадресных и категориальных пособий и льгот. Следует ужесточить процедуры и критерии проверки нуждаемости при предоставлении адресных социальных выплат, с тем, чтобы основная часть выделяемых средств действительно доставалась наиболее нуждающимся категориям населения. Высвобожденные средства должны быть направлены на оказание адресной социальной поддержки на основе проверки нуждаемости и на финансирование наиболее приоритетных услуг здравоохранения и образования. Ресурсы, имеющиеся в распоряжении государства, не позволят в полном объеме финансировать существующую сеть бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги. Поэтому для сохранения наиболее важных видов социальных услуг, необходимо принять меры для перевода на частичную или полную окупаемость тех учреждений социальной защиты, по отношению к которым это можно сделать (например, центры по реабилитации девиантных групп, наркологические центры и др.). Необходимо также принять меры для привлечения негосударственных средств для софинансирования различных видов социальной помощи, в том числе путем объединения государственных и частных ресурсов на основе законодательства о государственном социальном заказе, активного поощрения волонтерства, тесного взаимодействия с религиозными организациями с целью мобилизации их ресурсов на цели социальной защиты. В сфере здравоохранения и образования необходимо выделить ключевые объекты и виды деятельности, подлежащие финансированию в полном объеме даже в условиях острой нехватки средств. Везде, где это возможно, следует принять меры к ликвидации избыточных подразделений и организаций, которые в настоящее время отвлекают недопустимо большой объем ресурсов от финансирования приоритетных видов медицинской помощи и образовательной деятельности. В сфере профессионального образования необходимо перейти к адресным принципам распределения стипендиального фонда с учетом действительной нуждаемости студентов. Кризис обнажил полную финансовую несостоятельность существующей пенсионной системы. Ее поддержание в неизменном виде приведет лишь к дальнейшему неуправляемому нарастанию задолженности по выплате пенсий, которая к концу 1998 года может достигнуть 50 млрд. руб. Следует открыто признать, что действующая пенсионная система находится в состоянии банкротства и не может быть восстановлена на докризисных принципах. В связи с этим, необходимо отказаться от принципа автоматической привязки всех пенсий к средней зарплате по стране и на период кризиса перейти к индексации преимущественно минимальных пенсий, реальный размер которых упал до опасно низкого уровня, с последующим ее распространением на остальные пенсии, по мере появления в Пенсионном фонде дополнительных средств. В период кризиса неизбежным представляется сокращение дифференциации размеров пенсий, что наблюдалось в большинстве стран переходной экономики, оказавшихся в сходной экономической ситуации. В дальнейшем следует вернуться к механизму индексации всех пенсий в соответствии с темпами инфляции, с учетом реальных финансовых возможностей Пенсионного фонда, отказаться от назначения большинства привилегированных пенсий (в том числе государственным служащим), осуществить поэтапный перевод финансирования досрочных пенсий в профессиональные пенсионные системы и существенно упростить принципы назначения пенсий. Следует ограничить нерациональные и социально несправедливые расходы из Фонда социального страхования. Прежде всего, следует полностью отказаться от дотирования санаторно-курортных мероприятий и иных нестраховых видов деятельности за счет его средств. Для концентрации ресурсов на низкооплачиваемых категориях работников необходимо ввести жесткие ограничения на предельные размеры пособий по временной нетрудоспособности и других пособий, выплачиваемых за счет средств указанного Фонда. Для предотвращения злоупотреблений, связанных с получением пособий по временной нетрудоспособности целесообразно отказаться от оплаты за счет средств Фонда социального страхования первых нескольких дней болезни, возложив частично эту обязанность на работодателей. В части выплаты пособий по безработице с целью концентрации средств на наиболее уязвимых категориях безработных необходимо существенно ужесточить критерии предоставления статуса безработного, в том числе при наличии личного подсобного хозяйства у лиц, проживающих в сельской местности. Следует также отказаться от дифференциации размеров пособий и ввести единое минимальное пособие по безработице, индексируемое по темпу инфляции. Финансирование пособий по безработице целесообразно осуществлять за счет средств территориальных бюджетов. Федеральный и территориальные фонды занятости должны быть упразднены, поскольку их существование в условиях кризиса ведет к крайне неравномерному и несправедливому распределению средств между территориями, появлению излишков средств в одних регионах и острого их недостатка в других. Перечисленные меры носят неотложный характер и призваны облегчить лишь наиболее острые проблемы социальной сферы в условиях нового кризиса. Их осуществление ни в коей мере не снимает с повестки дня вопрос о проведении более глубоких структурных преобразований в социальной сфере, ориентированных на среднесрочную и долгосрочную перспективу. §3. Среднесрочные меры структурной политики в отраслях социальной сферы. 3.1. Политика в области трудовых отношений и занятости населения Приоритетной задачей реформ в сфере трудовых отношений и занятости населения в среднесрочном периоде является повышение гибкости рынка труда и мобильности рабочей силы с тем, чтобы добиться высокого уровня сбалансированности на рынке труда и, тем самым, обеспечить максимально возможный уровень занятости. Одним из приоритетных направлений политики в сфере трудовых отношений является реформирование трудового законодательства, направленное на повышение мобильности рабочей силы и сокращение латентных процессов на рынке труда. Для решения поставленных задач потребуется повысить роль договорного регулирования трудовых отношений, в первую очередь через повышение роли индивидуальных трудовых договоров, некоторого упрощения процедуры их расторжения по инициативе работодателя (безусловно, при сохранении необходимого уровня защиты прав и интересов работника), расширения сферы применения срочных индивидуальных трудовых договоров и круга вопросов, регулируемых непосредственно договорами. Важнейшим условием повышения гибкости рынка труда является развитие коллективных трудовых отношений с участием профессиональных союзов как представителей работников на уровне отдельных предприятий и организаций, где социально-экономические условия трудовой деятельности являются более однородными, чем на уровне отраслей и регионов. На более высоких уровнях (территория, регион, отрасль, профессия, федеральный уровень) социальное партнерство может развиваться в форме двухсторонних и многосторонних консультаций, в том числе в институционализированной форме (типа трехсторонних комиссий, социально-экономических советов и т.п.). Решения, принимаемые на этих уровнях, не могут иметь обязывающего характера для организаций, не принимающих непосредственного участия в консультациях и не давших явного согласия на принятие соответствующих решений. Еще одним ключевым элементом трудовой реформы является формирование эффективных институтов и механизмов, обеспечивающих соблюдение индивидуальных и коллективных трудовых договоров и эффективное урегулирование индивидуальных и коллективных трудовых споров. Перспективным представляется формирование независимой квазисудебной системы палат по трудовым спорам, действующих на принципах самоокупаемости и способных обеспечить быстрое и квалифицированное рассмотрение любых обращений, связанных с трудовыми спорами. Необходимые изменения и дополнения в действующее трудовое законодательство настолько многообразны, что должны осуществляться поэтапно, на протяжении нескольких лет. Это делает предпочтительным оформление их не в виде новой редакции Кодекса законов о труде Российской Федерации, а в виде последовательности федеральных законов, которые впоследствии могут быть объединены в Свод законов о труде. В числе первоочередных законопроектов целесообразно было бы разработать и принять федеральные законы "Об индивидуальных трудовых договорах", "О социальных судах в Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях". Основное внимание в области политики занятости населения следует уделить повышению занятости в формальном секторе экономики, снижению длительной безработицы, стимулированию безработных к более активному поиску работы. Этому, в частности, должен способствовать более строгий подход к предоставлению статуса безработного, имеющего право на получение пособия: обязательное участие в общественных работах не менее установленного объема, расширение понятия "подходящей работы" при обязательности безработного соглашаться на нее, проверка материального положения семьи безработного, включая проверку наличия имущества позволяющего обеспечить достаточный уровень доходов (например, путем сдачи имущества в аренду или выращивания продукции личного подсобного хозяйства). Важным условием повышения доли регистрируемой занятости служит снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, предельный размер которой в настоящее время превышает 75%. Предполагается, что одним из следствий реформирования налоговой системы и социальных внебюджетных фондов станет снижение более чем в два раза (до 35%) совокупной ставки подоходного налога и взносов в социальные внебюджетные фонды при одновременном существенном расширении налогооблагаемой базы, которое позволит в значительной мере компенсировать неизбежное при такой реформе падение реальных поступлений подоходного налога и страховых взносов. 3.2. Реформирование системы предоставления социальных льгот, выплат и услуг. В основу реформ в сфере социальной поддержки населения должна быть положена программа мер, направленных на приведение социальных расходов в соответствие с реальными финансовыми возможностями государства. Такие меры включают сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг и постепенную замену этих субсидий на адресные выплаты нуждающимся семьям, повышение эффективности социальной защиты малоимущих и качества предоставляемых им социальных услуг. Предлагается максимально упростить действующую систему социальных пособий и компенсационных выплат, увязать предоставление социальной поддержки с материальным положением семей (а не только отдельных ее членов), перевести систему социальной защиты семей, не относящихся к категориям бедных, на страховую основу с сохранением принципов обязательности и солидарности, передать определение размеров и форм предоставления социальной поддержки с федерального на региональный/муниципальный уровень. Предусматривается установить следующие главные принципы, критерии и условия предоставления социальных выплат: государственная социальная помощь может предоставляться только семьям, у которых доходы в расчете на душу ниже регионального прожиточного минимума, рассчитанного в порядке, определенном законодательством; помощь предоставляется строго по заявительному принципу и, как правило, на ограниченный срок; финансирование помощи идет исключительно из местных бюджетов, включая средства, поступившие в виде межбюджетных трансфертов; размер помощи, условия и формы ее предоставления (денежные выплаты, талоны на бесплатное питание и т.п.), а также круг получателей из числа семей с доходами ниже прожиточного минимума, устанавливаются органами местного самоуправления, из бюджета которых осуществляется финансирование помощи. Эти изменения не должны касаться льгот, действующих для таких относительно небольших категорий населения как инвалиды, участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы, инвалиды I группы, неработающие инвалиды II группы, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также некоторых других групп населения. В связи с реформированием жилищно-коммунального хозяйства предстоит провести работу по упорядочению предоставляемых льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Необходимо законодательно закрепить переход от системы льгот к системе предоставления на заявительной основе компенсаций (субсидий) гражданам, в зависимости от уровня среднедушевого дохода семьи и регионального прожиточного минимума. Сотрудники ведомств, служба в которых предусматривает льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг и т.д., должны оплачивать стоимость данных услуг в полном объеме, с возмещением понесенных ими расходов по месту службы за счет средств соответствующего ведомства. В сфере социальных услуг приоритетной задачей является расширение выбора граждан и диверсификацию форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения к этому негосударственного сектора. Это предполагает, в частности: равноправный доступ к государственному финансированию для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги, развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки; постепенное разгосударствление учреждений бюджетной сети, предоставляющих социальные услуги, и переход к их финансированию на принципах государственного социального заказа; введение системы лицензирования и регулирования деятельности государственных и негосударственных организаций, осуществляющих предоставление социальных услуг населению; расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление; объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе на основе механизмов государственного социального заказа и социальных счетов граждан; активизация взаимодействия с религиозными организациями с целью повышения их вклада в оказание социальных услуг незащищенным категориям населения; осуществление целенаправленных усилий по развитию волонтерства в сфере оказания социальных услуг. 3.3. Реформирование пенсионного обеспечения. По своим финансовым масштабам и долгосрочным экономическим последствиям реформа системы пенсионного обеспечения представляет наиболее значительный и сложный компонент социальных реформ. Предотвратить углубление кризиса пенсионной системы страны и одновременно создать предпосылки для быстрого и устойчивого экономического роста можно только через поэтапный переход от всеобщей распределительной системы, построенной на принципе "солидарности поколений", к смешанной системе, в которой значительную роль играют накопительные элементы финансирования пенсий. Формирование значительных пенсионных накоплений позволяет ограничить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения между работниками и пенсионерами и, тем самым, существенно повысить ее устойчивость перед лицом неблагоприятных демографических изменений. В долгосрочной перспективе, в качестве реальной альтернативы действующей распределительной системе предлагается принятая во многих странах смешанная пенсионная система, построенная на формировании трех уровней пенсионного обеспечения граждан: I уровень - государственное накопительное пенсионное страхование: ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается за счет средств, поступающих на именные накопительные счета работников, открываемые в Пенсионном фонде Российской Федерации, и за счет инвестиционного дохода от их размещения. II уровень - государственное пенсионное обеспечение: единая пенсия для всех граждан, достигших общеустановленного пенсионного возраста, финансируемая за счет средств федерального бюджета. III уровень - дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда. Анализ развития ситуации с пенсионным обеспечением в условиях обострения социально-экономического кризиса выявил необходимость проведения корректировки отдельных направлений Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренной Правительством России в мае 1998 г.: 1) Основными факторами, обеспечивающими стабилизацию финансового положения пенсионной системы в переходный период, служат: - реформирование системы досрочного выхода на пенсию путем перевода ее финансирования в профессиональные пенсионные системы; - более жесткая привязка размера пенсионных выплат к величине поступлений в Пенсионный фонд; - учет ожидаемой продолжительности жизни пенсионера при назначении накопительной пенсии и стимулирование более позднего выхода на пенсию; - повышение собираемости страховых взносов, в результате внедрения системы именных накопительных пенсионных счетов и снижения совокупного налогообложения фонда оплаты труда; - начало с 2005г. частичного финансирования вновь назначаемых трудовых пенсий на накопительной основе. В долгосрочной перспективе тарифная политика в пенсионном страховании должна ориентироваться на постепенное снижение тарифа отчислений за работников, работающих в нормальных технологических и природно-климатических условиях. Предлагаемая модель формирования смешанной системы обязательного пенсионного страхования обеспечивает сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда России в течение всего переходного периода (до 2020 г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в Пенсионный фонд России. 2) Необходимо внести коррективы в тарифную политику Пенсионного фонда с учетом необходимых реформ в системе налогообложения фонда оплаты труда, предполагающих сокращение ставки страховых взносов при одновременном расширении базы для их начисления. 3) В целях повышения долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы возникает необходимость корректировки механизма поэтапного введения накопительных элементов в систему обязательного пенсионного страхования. Взносы в накопительную систему должны устанавливаться не для всех работников одновременно, а лишь для работников относительно молодого возраста, в соответствии с организационными и финансовыми возможностями государства и по мере создания условий для безопасного размещения пенсионных средств на финансовых рынках. В рамках данной модели предполагается к 2010 году выйти на ставку взноса в накопительную систему обязательного пенсионного страхования 7-8 процентов для всех работников, чей возраст к этому времени будет более чем на 10 лет ниже общеустановленного пенсионного возраста. При этом за каждое застрахованное лицо, работающее в особых условиях труда и в регионах с особыми природно-климатическими условиями, работодатель должен будет уплачивать страховые взносы по дополнительному тарифу, дифференцированному с учетом продолжительности льготного пенсионного периода. 4) В коренном пересмотре нуждается роль и порядок применения индивидуальных коэффициентов пенсионеров. Задача осовременивания пенсий нынешних пенсионеров с учетом изменения покупательной способности рубля относительно того момента, на который пенсионерам производился расчет пенсии, должна быть соотнесена с финансовыми возможностями государства и прогнозируемыми изменениями доходной базы и не должна вести к дальнейшей финансовой дестабилизации пенсионной системы. В связи с этим, целесообразно отказаться от применения системы индивидуального коэффициента и перейти к упрощенной схеме назначения государственных пенсий на основе выработанного стажа с последующей их индексацией по темпу инфляции. Для работников относительно молодого возраста, включенных в государственную систему накопительного пенсионного страхования, помимо пенсий, формируемых за счет пенсионных накоплений, целесообразно установить единую государственную пенсию, назначаемую независимо от стажа и заработка и финансируемую из средств федерального бюджета. 5) Необходимы изменения в нормативно-правовых актах по индивидуальному (персонифицированному) учету застрахованных лиц. Система персонифицированного учета должна соответствовать требованиям, связанным с внедрением системы именных накопительных счетов и накопительных элементов финансирования пенсий. 6) С учетом изменившейся экономической ситуации требуется внести коррективы в механизм поэтапного перевода льготных пенсий на накопительные принципы финансирования через профессиональные пенсионные системы. Целесообразно проведение выборочной сертификации рабочих мест с особыми и вредными условиями труда, исходя из критериев уровней профессиональных рисков, с тем чтобы ограничить число рабочих мест, необоснованно отнесенных к категории, дающей право досрочного выхода на пенсию. Для рабочих мест и территорий с относительно низкими факторами профессионального риска, многие из которых относятся к так называемому списку №2 и районам, приравненным к условиям Крайнего Севера, целесообразно сделать участие в профессиональных пенсионных системах добровольным - при наличии соответствующих налоговых льгот для участников этих систем. 7) Следует предусмотреть комплекс мер долгосрочного характера по развитию системы негосударственных пенсионных фондов и дополнительного добровольного пенсионного страхования в целом с учетом перспектив нормализации ситуации на финансовых рынках и постепенного расширения возможностей для надежного инвестирования пенсионных сбережений. В качестве краткосрочной меры, направленной на стабилизацию положения действующих негосударственных пенсионных фондов и восстановление их платежеспособности, необходимо предусмотреть для них льготный порядок погашения государственных ценных бумаг, реструктурированных после 17 августа 1998 г. В целях обеспечения повышенной надежности негосударственных пенсионных фондов необходимо формирование эффективной системы надзора и регулирования их деятельности, включая: - реорганизацию существующих органов надзора и регулирования негосударственных пенсионных фондов с целью расширения ее функций и повышения эффективности; - установление обязательности для негосударственных пенсионных фондов заключения контрактов со специализированными управляющими компаниями и депозитариями; - совершенствование системы учета и отчетности негосударственных пенсионных фондов; - повышение информационной прозрачности деятельности негосударственных пенсионных фондов; - ужесточение требований к лицензированию, а также установление жестких нормативов по инвестиционному портфелю, что позволит минимизировать риски. Добровольные пенсионные накопления необходимо стимулировать путем предоставления налоговых льгот. Налогообложение добровольных систем дополнительного пенсионного обеспечения целесообразно организовать по следующей схеме: - освобождение от подоходного налогообложения и налогообложения прибыли взносов на именные пенсионные счета в пределах установленного норматива; - полное или частичное освобождение инвестиционных операций с пенсионными резервами от налога на прибыль и налога на прирост капитала; - взимание подоходного налога с пенсионных выплат. 3.4. Реформирование здравоохранения и социального страхования. Предлагаемый механизм обеспечивает финансирование в полном объеме обязательств по государственным гарантиям в системе медицинского и социального страхования, без каких либо дотаций этой системе со стороны федерального бюджета, без увеличения реальных расходов территориальных бюджетов на цели здравоохранения и при снижении суммарной ставки страховых взносов на 2 процентных пункта. Внедрение этого механизма предполагает осуществление следующих мер: Объединение Федерального фонда обязательного медицинского страхования с Фондом социального страхования в единую систему обязательного медико-социального страхования (ОМСС). Уменьшение ставки взносов социального страхования до 3,4% и направление этих средств в объединенный Федеральный фонд медико-социального страхования. Ставка взносов в территориальные фонды обязательного медицинского страхования остается неизменной - 3,4%. Установление порядка начисления страховых взносов в соответствии с проектом Федерального закона "О социальном налоге", представленного в Правительство России в июле 1998 г. Согласно указанному законопроекту, в качестве базы взимания социального налога выступают валовые доходы физических лиц, полученные от предприятий, организаций и учреждений. По данным Госналогслужбы, унификация базы обложения и процесса взимания страховых взносов с подоходным налогом при прочих равных условиях обеспечит прирост поступлений в денежной форме более чем в полтора раза, причем увеличение на 40% достигается за счет расширения облагаемой базы, в то время как остальной прирост происходит за счет более высокой фактической собираемости подоходного налога по сравнению со страховыми взносами в социальные внебюджетные фонды в действующих условиях. Распределение средств Федерального фонда медико-социального страхования между территориальными фондами медико-социального страхования на основе выравнивания, исходя из критериев бюджетной обеспеченности, как программы государственных гарантий обязательного медицинского страхования, так и потребности в выплате пособий по социальному страхованию на территориях с учетом уровня заболеваемости и средней заработной платы в регионе. Повышенная централизация страховых взносов и распределение средств Федерального фонда медико-социального страхования среди всех регионов без исключения. При этом финансирование соответствующего территориального фонда ОМСС из Федерального фонда ОМСС осуществляется лишь при условии финансирования из территориальных бюджетов взносов за неработающее население в определенной пропорции к размеру трансферта из Федерального фонда ОМСС, которая устанавливается для каждого региона индивидуально, исходя из его бюджетной обеспеченности (в среднем по России это соотношение составит 1:1,2). Преимущество этого решения состоит в том, что оно создает действенные финансовые стимулы по полному и своевременному внесению из территориальных бюджетов в фонды ОМСС страховых взносов за неработающее население для всех субъектов Федерации. Передача выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, страховым компаниям, осуществляющим обязательное медико-социальное страхование. Все иные виды социальных обязательств бывшего Фонда социального страхования либо полностью прекращаются, либо переводятся на бюджетное финансирование (например, детский летний отдых). Сокращение суммарных выплат пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам в реальном выражении почти на треть за счет принятия следующих мер: - устанавливается предельный потолок выплат не выше средней заработной платы по стране; - отменяются выплаты за первые 3 дня болезни; - выплаты за вторые 3 дня болезни финансируются работодателем; - выплаты за последующие 10 дней осуществляются по возрастающей процентной ставке от 50 до 80% (максимальная величина) заработной платы работника; - в период госпитализации часть пособия используется страховой компанией на частичную оплату питания, постельных принадлежностей и иных немедицинских расходов, связанных с пребыванием пациента в госпитале (при этом лицам с минимальным размером пособия его целесообразно выплачивать в полном размере); предполагается, что на оплату госпитальных услуг будет расходоваться не более 15% суммарных выплат соответствующих пособий; - сокращение расходов на выплату пособий достигается также благодаря тому, что вводится контроль за соответствием больничных листов фактическим диагнозам со стороны страховых компаний, действующих в системе ОМСС, а также тому, что снижается заинтересованность работников по оформлению фиктивных больничных листов, вследствие неполной компенсации утраченного заработка. При условии осуществления всех перечисленных мер ресурсы системы ОМСС, направляемые на финансирование лечебной помощи возрастут почти на 40% по сравнению с фактическим уровнем 1997 г. Потребность в финансировании системы здравоохранения со стороны территориальных бюджетов уменьшится на 18,5%. Данный механизм обеспечит полное финансирование обязательств по государственным гарантиям медицинской помощи, без какого-либо снижения объемов или стоимости этих гарантий в реальном выражении по сравнению 1997 г. Вместе с тем, в случае резкого обострения кризиса вполне возможно падение поступлений страховых взносов и доходов территориальных бюджетов ниже уровня, заложенного в приводимых расчетах. В этой ситуации для обеспечения соответствия объемов финансирования и обязательств по государственным гарантиям в сфере здравоохранения потребуются дополнительные меры, среди которых: Неполная индексация заработной платы медицинскому персоналу, что сегодня уже фактически имеет место для большинства работников бюджетной сферы. Сохранение уровня реального бюджетного финансирования здравоохранения в условиях резкого снижения доходов территориальных бюджетов может быть достигнуто за счет повышения доли расходов на здравоохранение. Это возможно при условии существенного сокращения субсидий предприятиям материального производства и дотаций на товары и услуги, а также отказа от подавляющего большинства безадресных и категориальных пособий и льгот. Стоимость базовой программы ОМСС может быть уменьшена за счет введения количественных ограничений на объемы медицинской помощи по ряду направлений, по сравнению с фактической потребностью в данных видах услуг. Это позволит уменьшить расходы без сокращения перечня медицинских услуг, оказываемых в системе ОМСС. Вместе с тем, это - крайняя мера, поскольку ограничение объемов некоторых лечебных услуг, по сравнению фактической потребностью в них, приведет к возникновению диспропорции между спросом и предложением на отдельные услуги и их рационированию посредством очередей. В качестве дополнительного источника финансирования в условиях кризиса может рассматриваться введение соплатежей населения за ряд видов лечебных услуг, предоставляемых в рамках ОМСС негосударственными медицинскими организациями. Это решение более предпочтительно, чем ограничение объемов медицинской помощи, поскольку оно обеспечивает равновесие спроса и предложения на услуги обязательного медицинского страхования, а также ведет к снижению числа необоснованных обращений к врачам. Кроме того, соплатежи населения могут стать предметом добровольного медицинского страхования граждан, что может дать дополнительный импульс для развития этой деятельности. Вместе с тем, введение соплатежей за медицинскую помощь, оказываемую в пределах программы государственных гарантий возможно лишь при условии внесения изменений в Конституцию РФ, поскольку она гарантирует всем гражданам право на бесплатное медицинское обслуживание. Помимо перечисленных изменений в системе финансирования для удачного проведения реформы здравоохранения в среднесрочном периоде должно быть обеспечено выполнение следующего комплекса мер: - формирование и проведение единой государственной политики в области охраны здоровья населения, предусматривающей четкое разделение ответственности всех министерств и ведомств, принимающих участие в охране здоровья населения; - обеспечение профилактической направленности и переориентации медицинской помощи, создание механизмов, обеспечивающих перенесение центра тяжести оказание услуг со стационарного звена на амбулаторно-поликлиническое; - реформирование системы лекарственного обеспечения населения в целях сокращения и упорядочения предоставляемых льгот и изменения механизма их финансирования; - повышение управляемости системы здравоохранения, усиления принципа федерализма в управлении системой; - создание условий для эффективно функционирующего рынка медицинских услуг; - создание условий для повышения заинтересованности граждан в сохранении и укреплении своего здоровья. Раннее выявление и лечение заболеваний требует реализации ряда мер по развитию первичной медико-санитарной помощи. Особая роль в развитии первичной медико-санитарной помощи должна уделяться развитию института врачей общей практики. Одним из основных путей развития такого института будет являться придание врачам общей практики (семейным врачам) статуса юридического лица и определение системы оплаты их услуг, направленной на формирование ответственности врача за рациональный медицинский маршрут пациентов, непрерывность наблюдения за пациентом и качество лечения. Должна быть разработана и внедрена система оплаты медицинских услуг, стимулирующая проведение профилактической работы и способствующая перенесению центра внимания со стационарной помощи на амбулаторно-поликлиническую, а также стимулирующая эффективную работу больниц. Разработка систем оплаты медицинских услуг должна сопровождаться введением четкой системы контроля качества оказанной медицинской помощи и системы экономических штрафов на производителей медицинских услуг. Усиление профилактической направленности медицины и развитие амбулаторно-поликлинического звена обеспечит сокращение и перепрофилирование коечного фонда, преобразование части больничных мощностей в менее дорогостоящие учреждения экстенсивной терапии, лечения и реабилитации хронических заболеваний, в больницы сестринского ухода, развитию дневных стационаров и стационаров на дому. Задача совершенствования способов оплаты медицинской помощи актуальна и для услуг, предоставляемых бюджетными медицинскими учреждениями, включая федеральную и ведомственную сети. В свете новейшего международного опыта наиболее перспективным является внедрение метода "глобального бюджета". Он предполагает осуществление бюджетного финансирования на основе договоров, заключаемых ежегодно в рамках бюджетного процесса между территориальными органами управления здравоохранением и медицинскими учреждениями-бюджетополучателями. В таком договоре оговаривается годовой объем и качество услуг, предоставляемых данным медицинским учреждением в рамках установленного бюджетного финансирования, возможное уменьшение финансирования в случае уменьшения объема услуг и изменения их качественных показателей, а также порядок оказания услуг в случае невозможности финансирования данного учреждения в установленном объеме. Основным преимуществом метода глобального бюджета является то, что он позволяет увязать размеры финансирования с объемом и качеством оказываемых услуг, а не с мощностями (пропускной способностью) соответствующего медицинского учреждения. Тем самым, финансирование в большей степени оказывается ориентировано на спрос, а не на предложение медицинских услуг, что способствует повышению эффективности использования бюджетных средств. С другой стороны, наличие верхних ограничений на объемы медицинской помощи позволяет предотвратить неконтролируемое увеличение расходов, вызванное стремлением медицинских организаций получить дополнительное финансирование за счет экономически неприемлемого наращивания объемов бесплатной медицинской помощи. Главным направлением совершенствования системы управления отраслью должно быть введение единых подходов к планированию, нормированию, стандартизации и лицензированию. Основой системы планирования необходимо сделать федеральные программы, включающие в себя программу государственных гарантий по предоставлению бесплатной медицинской помощи как за счет средств системы обязательного медицинского страхования, так и за счет средств бюджетов. Эти программы должны базироваться на федеральных медицинских стандартах и единой для всех субъектов Российской Федерации методологии определения потребностей в развитии отраслей и необходимого ресурсного обеспечения отрасли. В целях повышения управляемости системы необходимо обеспечить четкое разделение функций и ответственности между Федеральным министерством здравоохранения, которое должно отвечать за стратегическое развитие отрасли и территориальными органами управления здравоохранения, которые должны отвечать за тактику развития отрасли, а также между органами управления здравоохранения и фондами обязательного медицинского страхования, ответственными за финансирование основного пакета медицинских услуг. Повышению эффективности функционирования здравоохранения и внедрению механизмов рационального использования ограниченных финансовых ресурсов отрасли будет способствовать разработка разрешительной системы финансирования строительства новых медицинских учреждений (особенно ведомственных учреждений здравоохранения) и закупки дорогостоящего медицинского оборудования, проведение технологической оценки оборудования и распространения информации о ее результатах среди потенциальных покупателей. Должны быть разработаны мероприятия по созданию условий для эффективно функционирующего рынка медицинских (общественных) услуг, предусматривающего наличие конкурентной среды и рыночных стимулов поведения участвующих в нем субъектов. В частности, необходимо обеспечить: - введение в действие Закона о некоммерческих организациях, что позволит медицинским учреждениям самостоятельно управлять имуществом, находящимся в их распоряжении на правах оперативного управления, и планировать свою деятельность; - разработку плана приватизации медицинских учреждений и мер, гарантирующих равные с государственными учреждениями права в "доступе к пациентам"; - разработку единой системы оплаты медицинских услуг, способствующей достижению социальных целей и повышению эффективности использования имеющихся ресурсов, также обеспечивающие возможность экономической жизнеспособности медицинских учреждений; - совершенствование системы контрактов между территориальными фондами обязательного медико-социального страхования и страховыми медицинскими организациями, страховыми медицинскими организациями и медицинскими учреждениями; - разработку системы сбора и распространения информации, способствующей свободному выбору пациентами медицинских учреждений и включающей в себя информацию о работе медицинских организаций качестве и ценах на медицинское обслуживание и т.д. В целях ликвидации неравноправия граждан в получении медицинской помощи и сокращения нерациональных расходов на здравоохранение (в том числе, неоправданных административных расходов) целесообразно разработать и реализовать программу передачи медицинских учреждений, принадлежащих различным министерствам и ведомствам, финансируемым из бюджета, в общедоступную сеть медицинских учреждений, функционирующих как в рамках обязательного или добровольного медицинского страхования и предоставления платных услуг, так и в рамках государственной и муниципальных систем здравоохранения. Необходимо уделить большее внимание совершенствованию законодательной и регламентирующей базы деятельности страховых медицинских организаций, работающих в рамках обязательного медико-социального страхования. Будучи, в соответствии с законом о медицинском страховании, основными покупателями медицинских услуг, эти организации должны способствовать расширению выбора пациентов на основе управляемой конкуренции, способствовать повышению качества лечебной помощи и более эффективному использованию имеющихся в системе здравоохранения ресурсов. Основной упор здесь следует сделать на контроле над их деятельностью со стороны государства в целях предотвращения ухудшающего отбора застрахованных и иных злоупотреблений, а также на обеспечении прозрачности использования средств обязательного медицинского страхования. Должны быть разработаны регламентирующие документы, касающиеся добровольного страхования и частного финансирования медицинских услуг с тем, чтобы они не смешивались с системами общественного финансирования. 3.5. Реформирование образования В сфере образования основными целями на среднесрочный период является повышение эффективности расходования государственных средств, расширение финансовой базы образовательных организаций за счет более активного привлечения средств из негосударственных источников и улучшение качества образования на основе формирования регулируемого рынка образовательных услуг. Для реализации этих целей необходима работа по следующим направлениям: расширение свободы выбора в сфере образования для учащихся и их родителей на основе внедрения механизмов подушевого финансирования по принципу "деньги следуют за учеником" и расширения доступа образовательных организаций, независимо от формы их собственности, к различным источникам финансирования; осуществление реформы системы управления образованием на основе автономии образовательных учреждений, повышения "прозрачности" управления, усиления общественной компоненты контроля и управления; ведение в реальную политику образования федеральных стандартов и вариативных образовательных программ, обеспечивающих равенство возможностей для каждой личности на получение образования; создание независимой федеральной системы контроля качества образования и аттестации учащихся; создание правовых основ для возникновения и деятельности в сфере образования организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм; разработка нового вариативного Федерального базисного учебного плана, обеспечивающего возможность выбора образовательными учреждениями различных его вариантов; проведение эксперимента по использованию разработанного минимального содержания образования и системы требований к уровню подготовки выпускников основной и полной средней школы; формирование общероссийской системы контроля качества образования, которая должна стать важнейшим инструментом аттестации учащихся и учителей, государственной аккредитации образовательных учреждений; обеспечение преемственности образовательных стандартов всех уровней и ступеней образования; обеспечение благоприятных налоговых условий как для государственных и муниципальных, так и частных некоммерческих образовательных организаций; поощрение благотворительной деятельности в сфере образования; поощрение соучредительства - помимо нынешнего учредителя, государственное или муниципальное образовательное учреждение может привлекать соучредителей (на первом этапе из числа государственных и муниципальных органов и учреждений). Реализация перечисленных направлений для системы общего среднего образования предполагает: придание большинству общеобразовательных школ статуса юридического лица; переход на подушевое бюджетное финансирование школ - установление непосредственной зависимости между числом учеников и объемом бюджетных средств, выделяемых на их обучение, на основе подушевого норматива бюджетного финансирования; стимулирование развития системы дополнительных платных услуг со стороны государственных и муниципальных учреждений общего среднего образования; устранение дискриминации в доступе к государственному финансированию для негосударственных учебных заведений, имеющих лицензии на осуществление общего среднего образования. Для системы профессионального образования: - введение механизмов подушевого бюджетного финансирования бесплатного обучения студентов, в том числе в высшем образовании - для студентов, набравших установленный балл по результатам единых общегосударственных выпускных экзаменов, с предоставлением таким студентам права на самостоятельный выбор учебного заведения и специальности; - отмена ограничения на прием студентов сверх государственного (федерального и регионального) заказа на платной основе; - переход к адресной социальной поддержке студентов - учет материального положения их семей при выделении стипендий; - налоговое стимулирование организаций, оплачивающих профессиональной образование в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, а также для граждан (семей), стремящихся получить образование на платной основе; - создание инновационного фонда, который формируется из средств федерального бюджета для реализации образовательных инноваций, средства этого фонда распределяются исключительно на конкурсной основе; - постепенная интеграция средних профессиональных образовательных учреждений и институтов повышения квалификации с вузами; - преимущественная передача учреждений начального профессионального образования в ведение субъектов Федерации (с соответствующим финансированием); - принятие комплекса мер, направленных на повышение эффективности использования имущества, закрепленного за государственными и муниципальными учреждениями профессионального образования. Реализация предусмотренных мер потребует формирования соответствующей нормативно-правовой базы, включая внесение изменений и дополнений в закон "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", налоговое и бюджетное законодательство, разработку государственных образовательных стандартов. 3.6. Реформирование в сфере культуры В условиях растущей социально-культурной дезинтеграции общества, обострения противоречия между воспроизводством культурных традиций и процессами экспансии упрощенных форм массовой культуры, стратегическими целями культурной политики государства являются: сохранение культурного потенциала страны, обеспечение преемственности развития российской культуры наряду с поддержкой разнообразия культурной жизни, культурных инноваций; обеспечение связности культурного пространства, создание условий для диалога субкультур в многонациональном государстве; формирование ценностей, обеспечивающих интеграцию разных социальных и территориальных групп как граждан единого государства. Для достижения этих целей необходимо, обеспечивая стабильность бюджетного финансирования сферы культуры, провести существенное реформирование ее организационно-экономического механизма. Главными задачами здесь являются: повышение эффективности расходования бюджетных средств и использования государственного имущества, находящегося в сфере культуры; создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов, формирование многоканального механизма финансирования культуры, отвечающего условиям рыночной экономики. Для решения первой задачи необходимо: обеспечить концентрацию бюджетных средств на наиболее приоритетных направлениях культурной политики, пересмотрев федеральную программу сохранения и развития культуры с учетом реальных бюджетных возможностей; разработать систему минимальных социальных стандартов в сфере культуры, обеспечить их учет в бюджетном процессе, в том числе при определении размеров межбюджетных трансфертов; обеспечить единство планирования расходов федерального бюджета на культуру и искусство и контроля за его исполнением; для преодоления нескоординированности культурной политики, проводимой соответствующими федеральными органами, предполагается провести изменения в их структуре и компетенции; создать механизмы интеграции средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации для выполнения культурных программ, финансирования организаций культуры, в том числе путем совместного соучредительства; осуществить передачу в собственность субъектов Российской Федерации отдельных федеральных учреждений культуры, деятельность которых связана, главным образом, с решением региональных социокультурных задач; расширить привлечение к участию в реализации государственных и муниципальных культурных программ не только государственных и муниципальных, но и частных некоммерческих и коммерческих организаций; предоставить государственным органам управления в сфере культуры более широкие правомочия собственности на объекты культуры, включая право распоряжения недвижимым имуществом и доходами от его использования; пересмотреть порядок коммерческого использования находящихся в государственной собственности культурных ценностей, прежде всего предметов государственного музейного фонда, при котором получаемые доходы остаются в полном распоряжении руководителей учреждений культуры. Для решения второй задачи необходимо: создать существенно более благоприятные, прежде всего налоговые, условия для роста в сфере культуры числа частных, в особенности некоммерческих организаций; реализовать комплекс мер по поддержке благотворительной деятельности и стимулированию спонсорства в сфере культуры; разработать и внедрить организационно-экономические механизмы привлечения средств частных организаций и граждан к реализации государственных и муниципальных программ, к совместному с государственными органами и органами местного самоуправления участию в финансировании организаций культуры, в том числе путем совместного учредительства таких организаций; разрешить государственным и муниципальным органам культуры создавать унитарные предприятия, специализирующиеся на коммерческой деятельности в сфере культуры, и направлять получаемые доходы на финансирование государственных и муниципальных культурных программ; создать дееспособную систему защиты авторских прав в сфере культуры и получения доходов от коммерческого использования культурных ценностей. Стимулируя налоговыми льготами, рост частных некоммерческих организаций, содействуя развитию форм многоучредительства организаций культуры и поощряя расширение источников доходов государственных и муниципальных учреждений, предстоит сформировать более четкую правовую базу предпринимательской деятельности указанных организаций, ввести более действенные механизмы государственного и общественного контроля за ее осуществлением, обеспечить "прозрачность" финансовых потоков и хозяйственной деятельности в некоммерческом секторе сферы культуры. Это включает, в частности: введение системы национальных счетов, обеспечивающей учет всех источников доходов организаций культуры и направлений их использования; обязательность публикации органами управления, государственными и муниципальными организациями культуры отчетов о расходовании бюджетных и внебюджетных средств и информации о проведении конкурсов; привлечение представителей общественности к управлению и надзору за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений культуры. Заключение Во всех странах мира государственный долг и дефицит бюджета являются ключевыми вопросами дискуссий об экономической политике правительства. В странах с так называемыми развивающимися рынками долги всегда порождали серьезные финансовые кризисы. Мексиканский кризис, а вслед за ним и "обвал" валют на азиатских рынках привели к тому, что участники рынков капиталов начали тщательно отслеживать сроки погашения долгов. После спекулятивных атак на рубль, последовавших летом 1998 г., российское правительство стало понимать, что в мире, где существует высокая мобильность капиталов, их рынок окажет на Россию сильное воздействие. Замена "плавающего" обменного курса скользящим валютным "коридором", произошедшая в середине 1995 г., обусловила зависимость процентных ставок от настроений, преобладавших в кругах международных инвесторов. Их неблагоприятное изменение могло провоцироваться внешними шоками. Таким образом, неустойчивость возникала не вследствие серьезного повышения рисков, связанного с ухудшением макроэкономической ситуации в самой России, а в результате естественного (для мира, характеризующегося свободным перемещением капиталов через границы) распространения влияния финансового кризиса, разразившегося в других странах (в данном случае - в Юго-Восточной Азии). Если российское правительство ставило перед собой задачу удержания обменного курса в рамках "коридора", то в период, когда инвесторы были склонны избегать риска работы на развивающихся финансовых рынках, приходилось мириться с повышением процентных ставок до того уровня, который диктовал рынок. В то же время непомерно высокие процентные ставки настолько увеличивали бремя обслуживания долга, особенно краткосрочных рублевых обязательств, что рынок воспринимал его как непосильное. Настороженность участников рынка, в свою очередь, повышала риск девальвации, ибо, соглашаясь с повышением процентных ставок во имя удержания обменного курса, правительство могло оказаться вынужденным отпустить обменный курс для предотвращения банкротства. Таким образом, именно опасения риска девальвации замкнули порочный круг, что привело страну как к банкротству (дефолту), так и к значительной девальвации рубля. Проблема усугублялась падением цен на нефть и увеличением объема импорта, результатом которых стало отрицательное сальдо баланса текущих операций. Столь высокие процентные ставки отражали противоречия между бюджетно-налоговой ситуацией и режимом обменного курса, ставшие основной причиной неудачи плана финансовой стабилизации. В конечном счете политику обменного курса следует привести в соответствие с фискальной политикой. Положение становилось еще более опасным из-за государственного долга, который к тому моменту, когда разразился мировой финансовый кризис: а) уже приобрел значительные размеры; б) возрастал такими темпами, что правительство не успевало его погашать, и в) самое главное, имел чрезвычайно короткие сроки погашения. С учетом тающего доверия инвесторов эти краткосрочные долговые обязательства не удавалось рефинансировать под приемлемые проценты, что провоцировало кризис ликвидности, несущий угрозу неплатежеспособности. В принципе эту угрозу можно было бы ослабить, а то и вовсе снять тремя способами. Во-первых, обратить вспять утечку капиталов за рубеж, особенно тенденцию к долларизации экономики, и тем самым обеспечить высокий спрос на рублевые долговые обязательства, а значит, защититься от непредсказуемого перетока капиталов на мировых рынках. Во-вторых, сбалансировать бюджет, устранив необходимость в новых заимствованиях и снизив расходы на обслуживание существующего госдолга. В-третьих, вернуться к "плавающему" курсу рубля, при котором уровень процентных ставок определялся бы мерами внутренней денежно-кредитной политики. Данный подход может показаться весьма привлекательным, если вспомнить, что в основе российской стабилизационной программы, с помощью которой удалось снизить инфляцию, лежали показатели денежного обращения, а не обменный курс, играющий роль номинального "якоря". На практике, однако, фиксация курса через шесть месяцев после начала выполнения программы имела мощный стабилизирующий эффект, весьма ценный для властей. В связи с преобладанием импортной продукции на рынках продовольственных и потребительских товаров значительная девальвация повлекла бы за собой резкое повышение индекса потребительских цен. В более длительной перспективе стабильность обменного курса способствовала бы репатриации вывезенных из страны капиталов благодаря превращению рубля в достойный доверия финансовый актив, выступающий в качестве надежного средства сбережения, а до того момента она служила бы фактором привлечения в Россию частного международного капитала - единственного альтернативного источника финансирования помимо ограниченных ресурсов, поступающих по линии международных финансовых организаций. Следовательно, с точки зрения как краткосрочных, так и долгосрочных приоритетов и целей имелись серьезные причины для того, чтобы попытаться удержать курс рубля. С учетом того, что политика обменного курса сама по себе являлась важным элементом мер по предотвращению "бегства" капитала, единственным способом разрешения сложившейся ситуации было преодоление несбалансированности бюджета. Корректировка фискальной политики, необходимая для предотвращения краха, наступившего в августе 1998 г., могла быть осуществлена в достаточно сжатые сроки. На практике попытка предпринять необходимые шаги столкнулась с противодействием со стороны ряда политических групп, что было усугублено нерешительностью прежнего правительства в проведении налоговой реформы. Если оценивать ситуацию в ретроспективе, то следует признать, что благоприятная конъюнктура на финансовых рынках в 1996-1997 гг. давала возможность на период проведения корректировки фискальной политики прибегнуть к "промежуточному" финансированию. Вместо этого российское правительство ухватилось за новую возможность выйти на рынки капиталов, воспользовавшись ростом цен на облигации. И только в чрезвычайной ситуации, возникшей в результате "азиатского" кризиса, была проявлена политическая воля, требующаяся для преобразований в бюджетно-налоговой сфере. Но для преодоления всех препятствий, будь то внешних (доверие рынка) или внутренних (политическое противодействие), времени уже не оставалось. Таким образом, реформаторский этап российской экономической политики, начавшийся с банкротства декабря 1991 г., закончился банкротством августа 1998 г. Урок, который можно извлечь из этого, достаточно прост: финансовые катастрофы будут повторяться до тех пор, пока система государственных финансов не будет упорядочена путем проведения подлинной бюджетно-налоговой реформы. Итак, необходимо сделать некоторые выводы из проделанной курсовой работы, и высказать предложения. Что же мешает нормальному развитию экономики в России? Что мешает наладить социальную сферу, ведь налоги выплачиваются, пусть и не всегда вовремя и в полном объеме? Прежде всего ситуация в государственных финансах. Бюджет за первый квартал по доходам исполнен на 58 процентов, по расходам - на 63 процента. Объем дефицита выше запроектированного на 8 процентов. Такова реальность. Причины известны - плохая собираемость налогов и неплатежи. Можно произносить сильные слова, можно в самокритике быть, как говорится, святее оппозиции. Но все же, в первую очередь, нужно поправлять положение. Все бюджеты - следствие компромиссов. Все они всегда хуже тех вариантов, которые первоначально предлагало Правительство. Думается, что срывами в исполнении бюджета мы расплачиваемся за промедления, за половинчатость действий, за собственные предрассудки. Расплачиваемся за то, что у нас все еще чрезмерно много старого советского государства, реформирование которого существенно, на порядок отстало от преобразований в экономике. А это все именно бюджетная сфера. Важнейший текущий вопрос - ликвидация долгов по заработной плате и пенсиям. С начала 1999 года общая задолженность федерального бюджета по зарплате сократилась более чем на половину. В мае-июне оставшаяся часть была закрыта полностью. Это было трудно, потому что приходилось снимать деньги с незащищенных расходов этого года. Но чем быстрее бюджет избавится от долгов, тем больше времени останется для маневра в сторону развития. Бюджетная конструкция 2000 года в принципе как раз и позволяет сделать это. Сложнее с пенсиями. Корень проблемы в том, что Пенсионному фонду сегодня должны вчетверо больше, чем он должен людям. Сегодня как никогда нужны предложения по пенсионной реформе, ее организации, финансовым аспектам, законотворческой проработке. И, конечно, нужно мужество не обещать людям несбыточного. Предлагать, например, сейчас повысить минимальный размер пенсии, значит, просто нагло врать, рисуя доходы на бумаге. В следующем году Правительство наверняка опять будет вынуждено пойти на секвестр бюджетных расходов. Секвестр - это, конечно, рубеж отступления. Но это необходимая мера. Необходимо прекратить бесконтрольность в прохождении и использовании бюджетных средств, хозяйственную безграмотность, беспредел в торговле алкоголем, неэффективность и неразумность в управлении государственной собственностью, избыточные налоговые льготы, которых ни много ни мало 160 млрд., закрытость деятельности и ценовой произвол естественных монополий. Необходимо контролировать финансовые потоки, и особенно инвестиции, там, где государство обязано это делать. Как другую важнейшую составную часть политики роста в современных российских условиях я рассматриваю переустройство тех секторов и сфер, которые поглощают сегодня львиную долю бюджетных средств, не обеспечивая ни их разумного расходования, ни социального эффекта. Список литературы Федеральный закон "О Федеральном Бюджете на 1998 год" // Официальное издание Собрания Законодательства РФ, № 9, 3 марта 1997 Указ Президента Российской Федерации "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины" от 8 мая 1996 г. № 685 Финансы. Под ред. В. М. Родионовой - М., Финансы и статистика, 1997 Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для вузов. Под ред. проф. Л. А. Дробозиной - М., Финансы, ЮНИТИ, 1997 Государственный бюджет: Учебное пособие. Под ред. М. И. Ткачук - Минск, Высшая школа, 1997 Горегляд В., Подпорина И. Бюджетный кризис и пути его преодоления // Российский экономический журнал, № 10, 1996 Добиться стабильности финансовой системы (интервью с А. Я. Лившицем) // Финансы, № 9, 1996 Илларионов А. Бремя государства // Вопросы экономики, № 1, 1997 Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист, № 11, 1996 Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики, № 8, 1995 Лившиц А. Я. Основные ориентиры финансовой политики // Финансы, №1, 1997 Опять авансы, опять долги (интервью с Н.П. Шмелевым) // Московский Комсомолец, 26 марта 1997 Павлова Л. Бюджетное финансирование и проблема государственного долга // Экономист, № 4, 1998 Подпорина И. Современные проблемы бюджетного регулирования // Экономист, № 7, 1998 Сумароков В. Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. - М., Финансы и статистика, 1996 Финансовые проблемы бюджета - 97 // Финансы, № 10, 1998 Хурсевич С. Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит // Финансы, № 4,1998 18. Социально-экономическое положение России - М., Госкомстат, 1999 1 Государственный бюджет: Учебное пособие. Под ред. М. И. Ткачук - Минск, Высшая школа, 1997 1 Илларионов А. Бремя государства // Вопросы экономики, № 1, 1997 1 Горегляд В., Подпорина И. Бюджетный кризис и пути его преодоления // Российский экономический журнал, № 10, 1996 1 42 Работа на этой странице представлена для Вашего ознакомления в текстовом (сокращенном) виде. Для того, чтобы получить полностью оформленную работу в формате Word, со всеми сносками, таблицами, рисунками, графиками, приложениями и т.д., достаточно просто её СКАЧАТЬ.  |
|
Банк готовых работ
Форма заказа
Скачать работу
экономические  Copyright © refbank.ru 2005-2024
Все права на представленные на сайте материалы принадлежат refbank.ru. Перепечатка, копирование материалов без разрешения администрации сайта запрещено. |
|