|
|
Федеральное собрание РФ1. ПЛАН: ВВЕДЕНИЕ................................................................................ 3 (1.Правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации.................................................................................. 5 (2.Конституционно-правовые формы взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания РФ..................... 13 (3.Процедура работы Федерального Собрания РФ. Основные стадии законодательного процесса в РФ............ 20 ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................... 27 Список литературы..................................................................... 30 В В Е Д Е Н И Е Парламент как институт государства прошел длительную историю. В нынешнем веке, и особенно в преддверии нового столетия, его роль меняется. И все же главная тенденция развития парламентов заключается в том, что они находятся в фокусе общественной жизни. Разумеется, каждое государство по-своему решает вопросы устройства и функционирования парламента, но есть общие признаки, которые учитываются в парламентской практике. Наблюдаются типичные устойчивые процессы в их развитии, но одновременно были и есть "взлеты" и "падения". Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще в XII-XIII веках. Однако история современного парламента как общенационального представительного учреждения, отличного от сословных представительных учреждений времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента. Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм - не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих важнейших элементов парламентаризма относятся прежде всего разделение властей, представительность и законность. Традиционно парламент рассматривается как атрибут современного государства, как важнейший его институт. Привычное восприятие, однако, не всегда сопровождается последовательным анализом его природы и роли. При рассмотрении конституционного статуса парламента нашей страны - Федерального Собрания Российской Федерации необходимо рассмотреть вопросы, связанные с понятием "парламентаризм", "парламентская система", "компетенция парламента" и т.д. 1. Правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 94), Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации. Вопрос о компетенции государственного органа, каким является парламент, относится к числу базовых в науке и политической практике. Ответ на него позволяет определить, как и в какой мере законодательный орган выполняет свою социальную роль в государстве, каковы его отношения с иными центральными и местными государственными институтами. Сегодня в российском обществе, переживающем эпоху перемен, остро ощущается необходимость в определении функций и полномочий всех органов. Без этого могут возникнуть дублирование, вмешательство в дела партнеров, размывание пределов самостоятельности в ответственности различных властных структур. Специфичность компетенции парламента в сравнении с компетенцией иных государственных органов связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего законодательную власть. Парламент сам вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции (в тех государствах, где конституция принимается или утверждается парламентом). Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, а в федеральных государствах устанавливает основы взаимодействия центра и мест и разграничивает сферы их ведения. Однако неограниченность парламентской компетенции не может быть абсолютной. В общих чертах компетенция парламентов включает в себя следующие укрупненные полномочия: а) законодательные, б) представительные, в) контрольные, г) учредительные. Их содержание, объем и особенно соотношение между собой неодинаковы в разных странах. Изменчивость обстановки и государственного курса, самих конституционных институтов влияет на комбинацию элементов компетенции. И не случайно в прошлом во Франции и ныне в России, Белоруссии и других государствах СНГ столь болезненно решаются вопросы не только о нормативном объеме полномочий парламентов, но и об их реальном осуществлении. Особенностью России как федеративного государства является двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парламента в субъектах Федерации действуют свои парламенты. Их статус, функции и организация деятельности в основных чертах схожи с соответствующими элементами статуса Федерального Собрания. Им посвящены главы Конституции республик и уставов краев, областей и других субъектов Федерации. В некоторых субъектах приняты специальные законы о законодательных (представительных) органах. Законодательная деятельность парламентов направлена на подготовку и принятие законов, которые либо прямо названы, либо обозначены их примерные темы, либо их издание порождается первоочередными потребностями развития государства и общества. В любом случае влияние различных факторов является столь сильным, что подчас меняет всю картину, поэтому незыблемость конституционных принципов очень важна. Многое определяется и самим процессом законотворчества, который не сводится к регламентам и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования, о чем мы писали ранее. Контрольная функция парламента проявляется в разных странах далеко не одинаково, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Чаще всего она выражается в отчетах правительств об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в интерпелляциях, в парламентских слушаниях. Недоверие правительству, проверки исполнения законов, парламентские расследования служат мощными средствами парламентского контроля. Во-первых, парламенты выполняют законодательную функцию, которая позволяет им создать основной, первичный слой правового обеспечения человека, общества и государства. Законы становятся основным источником права в большинстве стран, и следование закону всех граждан, государственных органов, хозяйственных организаций и демократических институтов становится своего рода социальным императивом. Во-вторых, среди всех государственных институтов парламент выступает единственным органом народного представительства. Это делает его в глазах граждан наиболее демократичным и доступным институтом, в глазах партий и общественных организаций - целью, к достижению которой они стремятся, в глазах исполнительной власти - подчас медлительным учреждением с чрезмерной открытостью и неподатливостью на бюрократические ходы. Превращение парламента в важнейший институт гражданского общества и в фокус общественного развития делает его подверженным наибольшим социальным влияниям и давлениям. В-третьих, парламент является важнейшим институтом в триаде разделения властей, поскольку обладает возможностями влиять на каждую их них. Концентрация в нем общественных интересов и их открытое выражение делает парламент публичной ареной преодоления противоречий между властями и различными государственными органами, между "центром" и "местами". Нахождение баланса интересов в рамках компетенции является постоянной задачей парламентов многих стран. В тоже время несомненна отмеченная зарубежными и отечественными исследователями тенденция изменения обхема функций парламентов во второй половине ХХ в. У парламентов появляются новые функции из-за усложнения общественной жизни. Особенно заметной становится их роль как центра выражения общественных интересов. Выявление социальных потребностей, отражение многообразных интересов в плюралистическом государстве, ощутимое влияние на общий процесс принятия государственных и иных решений иллюстрирует нарастающее действие отмеченной тенденции. В-четвертых, обостряется необходимость всемерного повышения уровня организации и деятельности парламентов. Постоянные и многолетние упреки в некомпетентности депутатов, в "говорильне", в поспешном принятии законов и их низком качестве перешил из далекой и близкой истории в наши дни. Поэтому информационное обеспечение парламента, высокий уровень парламентского контроля, средств аккумуляции общественного мнения стоят в повестке дня многих парламентов. Это особенно ощущается в России и тех странах, где опыт парламентаризма сравнительно невелик. В-пятых, становится все более очевидным приобретение парламентом свойств международного характера. И не только в силу расширения его внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности, но и благодаря созданию межпарламентских союзов и ассамблей, которые как бы раздвигают внутренние рамки парламентской деятельности. Повсеместное распространение и признание в мире идей и принципов парламентаризма придают этой деятельности значение мощного фактора общественного прогресса. Воздействуя на граждан, государство и общество, парламент, в свою очередь, испытывает их мощное влияние. И от его способности адаптироваться и сохранять устойчивость зависит эффективность парламентских институтов, и тогда их демократическая ценность сохраняется1. В ст. 94 Конституции Российской Федерации указывается, что Федеральное Собрание - представительный орган Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения. В ст. 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В этой передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы правопорядка. Признание Федерального Собрания законодательной властью означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства. Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, а также использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку. Согласно ст. 95 Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России2. Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В ч. 2 ст. 96 Конституции указывается, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом. 5 декабря 1995 года был принят Федеральный Закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Согласно этому Закону, в Совет Федерации входит по два представителя от каждого субъекта Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации. Согласно ст. 102 Конституции, к ведению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории; назначение выборов Президента Российской Федерации; отрешение Президента Российской Федерации от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации. Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе проводить закрытые заседания. Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя Совета Федерации и его заместителей. Председатель и его заместители не могут быть представителями одного субъекта Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 95, 96 и 97), Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на четыре года. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом. Первый состав Государственной Думы, сформированный в 1993 году, избирался в соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденным Указом Президентом Российской Федерации от 1 октября 1993 г. Согласно ст. 103 Конституции Российской Федерации, к ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. В соответствии со ст. 105 Конституции Российской Федерации Государственной Думой принимаются федеральные законы. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции. При роспуске Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Заседания Государственной Думы проводятся открыто, хотя палата вправе проводить и закрытые заседания. Порядок деятельности Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятым постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. Депутаты Государственной Думы образуют депутатские объединения. Депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в нее по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе этого депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации. 2. Конституционно-правовые формы взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания РФ Федеральное Собрание Российской Федерации как высший орган государственной власти и Президент Российской Федерации, который является главой государства, гарантом Конституции, наделен широкими правами в законодательной, исполнительной и контрольной сфере вполне естественно осуществляют постоянно очень тесное взаимодействие. Основные формы взаимодействия Президента и Федерального Собрания закреплены в Конституции Российской Федерации. Ст. 83-84, 93, 102-103, 109 определяют полномочия и порядок взаимодействий Президента и Федерального Собрания в вопросах назначения Председателя Правительства РФ, его заместителей, судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда; проведения выборов и роспуска Государственной Думы, отрешения от должности Президента РФ и др. Представляется невозможным рассмотреть все эти вопросы в рамках настоящей работы. Поэтому остановимся на наиболее интересном, с моей точки зрения вопросе: взаимодействии Президента и Федерального Собрания в законодательном процессе. Вопросы взаимодействия Президента и Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе в общем виде освещены в ст. ст. 84, 104-108 Конституции Российской Федерации. Кроме того этот вопрос более подробно регламентируется Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе, утвержденным Указом Президента от 13 апреля 1996 г. Этим положением предусматривается такая важная фигура в законодательном процессе как полномочный представитель Президента в Государственной Думе. Согласно п. 8 настоящего Положения, он наделен такими полномочиями, как: обеспечение по согласованию с руководством Государственной Думы первоочередного рассмотрения законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации, на заседаниях Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, а также на заседаниях Государственной Думы; представление законопроектов, внесенные Президентом Российской Федерации, на заседаниях Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, а также на заседаниях Государственной Думы, если Президентом Российской Федерации не назначен официальный представитель Президента Российской Федерации по конкретному законопроекту; обеспечение рассмотрения в первом чтении на заседаниях Государственной Думы текстов законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации, в неизменном виде. Несмотря на достаточно подробную регламентацию полномочий Президента и Федерального Собрания в законодательном процессе есть еще вопросы не до конца урегулированные законом и вызывающие сомнения на практике. Рассмотрим некоторые из них. Имеет ли Президент право возвращать без рассмотрения федеральные законы, направленные ему для подписания? Этот вопрос последнее время становится в практике взаимоотношений главы государства с палатами российского парламента все более острым. В связи с его актуальностью он требует не столько публицистических дискуссий в прессе, сколько серьезного теоретико-правового анализа. Действительно, наряду с предусмотренным ст. 107 Конституции РФ правом Президента отклонять принятые федеральные законы, Президент РФ нередко возвращает принятые законы без рассмотрения, мотивируя это тем, что была нарушена конституционная процедура принятия или одобрения закона и, следовательно, такой закон не может считаться принятым в соответствии с Конституцией РФ. Указанная практика вызывает множество споров, вплоть до обвинения Президента РФ в нарушении Конституции и неисполнении им своих конституционных полномочий. Такое право Президента - на возвращение принятых палатами Федерального Собрания законов без рассмотрения, в отличие от права отклонения законов, действительно прямо не предусмотрено Конституцией. В то же время оно вытекает из смысла Конституции. Во-первых, Президент - гарант Конституции, причем это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства. Во-вторых, Президент непосредственно в сфере законодательной деятельности наделен конституционным правом и, одновременно, обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы. Таким образом, если Президент РФ усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных Конституцией условий и процедур его принятия или одобрения, он, как гарант Конституции, не может считать такой закон принятым и подписать его. В этом случае Президент возвращает закон в палату Федерального Собрания, нарушившую Конституцию, для повторения процедуры принятия или одобрения закона, в порядке, установленном Конституцией РФ. Это право Президент РФ подтверждено Постановлением Конституционного Суда РФ по делу "О толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ" от 22 апреля 1996 г. В этом Постановлении речь и идет как раз о толковании понятия "принятый федеральный закон"3. Так, абзац 6 пункта 4 и абзац 4 пункта 5 устанавливающей части Постановления Конституционного Суда гласит, что "Президент РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституционного Российской Федерации срока направления принятия федерального закона главе государства. В то же время, в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 80 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, поскольку установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса". Это положение закреплено в абз. 2 п. 3 постановляющей части, устанавливающей, что "не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур". Прежде чем рассмотреть практику применения Президентом процедуры возвращения законов в связи с нарушением конституционной процедуры, рассмотрим каковы же установленные Конституцией РФ требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры. Часть 1 ст. 104 устанавливает перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Кроме того, ряд статей Конституции устанавливает исключительное право отдельных субъектов на внесение специальных законопроектов. Так, согласно п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ проект закона о федеральном бюджете может быть внесен только Правительством РФ. По смыслу же статьи 86 Конституции РФ и в соответствии со ст. 16 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" проекты законов о ратификации международных договоров, подписанных по решению Президента РФ, могут быть внесены только Президентом. А подписанные по решению Правительства - только Правительством РФ. Часть 3 ст. 104 устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Часть 2 ст. 105 и часть 2 ст. 108 Конституции устанавливают, что федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Часть 5 ст. 105 Конституции РФ устанавливает, что в случае отклонения принятого Государственной Думой федерального закона Советом Федерации и не согласии Государственной Думы с этим решением закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Часть 3 ст. 107 Конституции РФ устанавливает, что после отклонения принятого федерального закона Президентом РФ, закон считается принятым, если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Статья 106 Конституции РФ устанавливает перечень вопросов, по которым принятые Государственной Думой федеральные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Части 3 и 4 ст. 105 и ч. 1 ст. 107 Конституции РФ устанавливают сроки, в течение которых принятых Государственной Думой закон должен быть направлен в Совет Федерации, рассмотрен в Совете Федерации и направлен Президенту РФ для подписания и обнародования. Часть 1 ст. 108 устанавливает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. И, наконец, важнейшим и обощающим является положение ч. 1 ст. 107 о том, что "принятый федеральный закон... направляется Президентом для подписания и обнародования". То есть, если нарушено хотя бы одно требование или условие к процедуре принятия закона, установленное Конституцией РФ, такой закон не может считаться принятым. Обобщая сказанное выше, можно определить следующие нарушения установленных Конституцией условий и процедур принятия федеральных законов, являющиеся причиной для возвращения закона без рассмотрения: а) законопроект внесен ненадлежащим субъектом; б) отсутствует заключение Правительства и необходимых для этого случаях; в) закон не рассмотрен Советом Федерации когда это является обязательным; г) нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рассмотрения в Совете Федерации и направления Президенту на промульгацию; д) федеральный конституционный закон принят по вопросу, не предусмотренному Конституцией РФ; е) процедура голосования в палате Федерального Собрания ставит под сомнение результаты волеизъявления палаты (прежде всего, по количеству голосов, установленному Конституцией для принятия закона); ж) текст присланного для подписания и обнародования закона не соответствует тексту, за который голосовали депутаты4. Именно пункты "е" и "ж" являются наиболее показательными случаями, когда закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ. Всего за период с декабря 1995 г. по май 1998 г. Президент РФ возвратил 24 федеральных закона и один федеральный конституционный закон. Из них возвращены: 9 по основаниям пункта "б" - отсутствие заключения Правительства; 7 по основания пункта "в" - не рассмотрение Советом Федерации законов, содержащих вопросы федерального бюджета; 1 по основания пункта "г" - нарушение сроков представления на подпись; 4 по основаниям пункта "е" - нарушение процедуры голосования; 3 по основаниям пункта "ж" - изменение текста закона после его принятия. Не было случаев представления на промульгацию законов, принятых с нарушением требований изложенных в пункте "а" - внесение законопроекта ненадлежащим субъектом и в пункте "д" - принятие федеральных конституционных законов по вопросам, не предусмотренных Конституцией РФ. Тем не менее предпосылки к этому существуют. Так, регламент Государственной Думы (ст. 104) устанавливает, что поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся только субъектами законодательной инициативы, признавая таким образом, что внесение поправок к законопроекту, принятому в первом чтении, на рассмотрение Государственной Думы является разновидностью законодательной инициативы, что справедливо. 3. Процедура работы Федерального Собрания РФ. Основные стадии законодательного процесса в РФ Если в предыдущем параграфе нами были рассмотрены вопросы, связанные прежде всего с взаимодействием Президента и Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе, то этот будет посвящен процедуре работы самого Федерального собрания в законодательном процессе, взаимодействию между Государственной Думой и Советом Федерации. Правовыми формами реализации компетенции Федерального Собрания Российской Федерации являются принимаемые им акты. Основные акты Федерального Собрания - это законы. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 76) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3). Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Законы принимаются палатами Федерального Собрания в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания. В Российской Федерации законодательный процесс состоит из нескольких стадий5. Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы. Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Статья 104 Конституции Российской Федерации устанавливает, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Вторая стадия законодательного процесса - предварительное рассмотрение законопроекта. Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Это рассмотрение может осуществляться в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение в соответствии с действующим Законодательством и Регламентом Государственной Думы. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Думы. При рассмотрении Государственной Думы законопроекта в первом чтении обсуждается концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней направляется субъектам права законодательной инициативы, а в случае принятия законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий в законопроекте, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. Четвертая стадия законодательного процесса - принятие закона. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования, чтобы принять его в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассморению Советом Федерации в соответствии с Конституции Российской Федерации (ст. 106 и 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Пятая стадия законодательного процесса - рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Остановимся на этой стадии более подробно. Помимо произведенного Конституцией РФ иерархического разделения законов на федеральные конституционные законы и федеральные законы, положениями ст. 106 Конституции обыкновенные законы содержательно разделены на подлежащие и не подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. К обязательным для рассмотрения в Совете Федерации отнесены принятые Госдумой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета, б) федеральных налогов и сборов, в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, г) ратификации и денонсации международных договоров РФ, д) статуса и защиты Государственной границы РФ, е) войны и мира. Установленное Конституцией положение об обязательности рассмотрения Советом Федерации определенных федеральных законов означает, что закон по любому из вопросов, поименованных в ст. 106, не может считаться одобренным, пока такое решение не принято Советом Федерации либо после отклонения Советом Федерации не принято решение Госдумой о его повторном принятии в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 104 Конституции РФ. Часть 4 статьи 105 Конституции РФ определила, что федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В полном объеме это конституционное положение распространяется на федеральные законы, которые не подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Регламентом Совета Федерации установлено, что комитет, ответственный за рассмотрение палатой принятого Госдумой федерального закона, в принимаемом им заключении дает оценку закону и формулирует одно из следующих предложений: а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты, т.е. применить по отношению к закону предусмотренную Конституцией процедуру "одобрения нерассмотрением"; б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон. Практика законодательной деятельности в Совете Федерации показывает, что установленные Конституцией РФ и Регламентом палаты процедурные правила рассмотрения принятых Госдумой и не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации федеральных законов соблюдаются не всегда. В основном это касается вопроса о соблюдении установленного Конституцией срока рассмотрения принятых Госдумой законов в Совете Федерации. Так, 16 ноября 1994 г. Совет Федерации первого созыва принял постановление № 263-I СФ, п. 1 которого, рассмотрев в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ Часть первую Гражданского кодекса РФ, принятую Госдумой 21 октября 1994 г., отклонил ее. Учитывая, что Часть первая Гражданского кодекса поступила в Совет Федерации 31 октября, рассмотрение ее было проведено на 16-й день, т.е. с нарушением установленного Конституцией 14-дневного срока. Это послужило основанием для Госдумы самостоятельно, в соответствии с ч. 3 ст. 116 ее Регламента направить Президенту РФ принятый акт для подписания и обнародования как считающийся одобренным Советом Федерации в связи с нерассмотрением в течение 14 дней. 30 ноября 1994 г. в соответствии с ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ подписал Часть первую Гражданского кодекса РФ и обнародовал ее. Подобные действия Совета Федерации являются прямым нарушением установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов, прерывающим законодательный процесс, что подтверждено п. 4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ, которым установлено, что "именно на Совете Федерации после одобрения им путем голосования или без рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона лежит обязанность в установленный срок направить его главе государства для подписания и обнародования. От этой обязанности Совет Федерации не освобождается и в случаях, когда он пропустил 14-дневныый срок для рассмотрения закона, так как несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой федеральным законом, заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические последствия". Основной причиной таких нарушений самим Советом Федерации называется недостаточность установленного Конституцией РФ срока рассмотрения федеральных законов, в связи с чем Совет Федерации внес предложение о поправке к ст. 105 Конституции РФ, которой предусмотрено увеличение этого срока с 14 до 30 дней. До настоящего времени это предложение Государственной Думой не рассмотрено. Основной особенностью федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, является то, что такой закон не может считаться одобренным независимо от наличия или отсутствия установленных Конституцией РФ сроков его рассмотрения, соблюдения или нарушения их Советом Федерации. Постановлением по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ Конституционный Суд признал, что закон, принятый по любому их вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Исходя из этого, Конституционный Суд пришел к выводу, что рассмотрение такого закона в Совете Федерации должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 не позднее 14 дней после передачи его в Совет Федерации, но, если Совет Федерации в течение этого срока не завершил рассмотрения закона, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении или отклонении6. Особая стадия законодательного процесса - преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов. Если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он направляется Советом Государственной Думы в ответственный комитет палаты, который рассматривает возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения о преодолении возникших разногласий на рассмотрение палаты. Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 107) Президент Российской Федерации, которому направлен федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Согласно ст. 4 этого закона официальным опубликованием закона считается полная публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". З А К Л Ю Ч Е Н И Е (Пути совершенствования деятельности Федерального Собрания РФ) В данной работе мною была рассмотрена лишь незначительная часть вопросов, связанных с правовым статусом и функционированием Федерального Собрания Российской Федерации. Это вполне логично. Функционирование высшего представительного органа Российской Федерации Конституционное право является в настоящее время развивающейся отраслью. Вместе с тем законодательство о самом законодательном процессе еще далеко от совершенства. Многие вопросы еще требуют урегулирования, отдельные - специального толкования Конституции, некоторые, возможно, внесения изменений в Основной закон России. Можно назвать множество вопросов, требующих в настоящее более подробной регламентации. Одним из важнейших, на мой взгляд, является вопрос о лоббировании законов. Термин, "лоббирование", хорошо знакомый законодателям развитых стран, является относительно новым для нашей страны. Между тем сам процесс лоббирования проявился с первых моментов функционирования нового высшего законодательного органа России. Однако, это подпольное, полузаконное лоббирование может принести значительный вред России. Законы, принятые в интересах лишь одной, незначительной группы, могут нанести серьезный ущерб как экономике, так и международному авторитету Российской Федерации. Процесс лоббирования необходимо сделать прозрачным, предотвратить проявления т.н. "черного лоббирования". Для этого прежде всего необходим закон о лоббистской деятельности. Уже несколько лет в стенах Государственной Думы идет работа над законопроектом "О регулировании лоббистской деятельности в РФ". В конце июня 1994 г. состоялись первые общественные слушания законопроекта, подготовленного Комитетом по делам общественных организаций и религиозных объединений Госдумы РФ. В октябре 1995 г. законопроект выносился на пленарное слушание, но не был принят по тривиальной причине - отсутствовал кворум, хотя из присутствующих только пятеро проголосовали "против". Принятие закона отнесено на неопределенное будущее. Считая его принятие необходимым, можно в тоже время указать на ряд недостатков. При знакомстве с текстом самого законопроекта возникает ряд вопросов. Из него не усматривается отличие лоббистской деятельности от иных форм участия граждан в управлении государством - референдума, участия в деятельности партий и т.д. Большинство основных понятий, используемых в законопроекте, изложены не совсем ясно. Американские законы 1946 и 1995 гг., послужившие основой, в значительной степени более конкретны. Например, клиентом по представленному законопроекту может быть только юридическое лицо, обязательно негосударственное, а лоббистом только физическое. В США самыми эффективными и в тоже время законопослушными лоббистами являются юридические (лоббистские) фирмы. Право регистрироваться установлено для них законодательно и считается, что их проще контролировать. Следовало, говоря о методах осуществления лоббистской деятельности, ссылаться на ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления7. Порядку регистрации лоббистов посвящена весьма значительная по объему статья, в которой указывается, что Министерство юстиции РФ является федеральным органом, ответственным за регистрацию лоббистов и принимающим их отчеты. Но из текста статьи не вытекает, каким образом Министерство юстиции РФ будет знакомить с полученными им данными должностных лиц и депутатов. Чтобы лоббист не пришел "темной лошадкой" в Госдуму РФ, все заинтересованные лица должны иметь под рукой сведения о лицах, лоббирующих тот или иной законопроект. Механизм регистрации прописан не совсем ясно, а ведь закон - не декларация, он должен работать, а не отсылать к ведомственному правотворчеству. Требование указывать клиентов при регистрации, думается, ошибочно, - это величина переменная и лучше будет отнести ее в отчетность. Также некорректно требовать указания "целей лоббистской деятельности". Лучшей формулировкой является "сфера интересов, по которым лоббист намерен вести лоббистскую деятельность". Профессию лоббиста указывать также нецелесообразно - "место основной трудовой деятельности и должность" представляется лучшей формулировкой. В законопроекте не указано, в каких случаях лоббист может быть лишен лицензии, но записано, что в "продлении лицензии может быть отказано в случае изменения условий лицензирования". Такое указание дестабилизирует отношения между лоббистами и государством8. Принятие закона "О регулировании лоббистской деятельности в РФ" позволит на мой взгляд значительно усилить контроль законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, и будет способствовать в конечном счете ускорению построения правового государства. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ: Конституция РФ. Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право, 1997, № 3. Козлова Е.И. Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999. Баглай М.В. Конституционное право России. М., 1997. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П. Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимодействия Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право, 1998, № 10 Павлов В. Лоббистскую деятельность в рамки закона // Российская юстиция, 1998, № 9 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации от 23 марта 19995 г. № 1-П. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания-Парламента Российской Федерации. Принят постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 г. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Утвержден постановлением Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. 1 Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право, 1997, № 3, с. 13. 2 Козлова Е.И. Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999, с. 360 3 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П. 4 Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимодействия Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право, 1998, № 10, с. 17. 5 Козлова Е.И. Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999, с. 415. 6 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации от 23 марта 19995 г. № 1-П 7 Павлов В. Лоббистскую деятельность в рамки закона // Российская юстиция, 1998, № 9. 8 Павлов В. Лоббистскую деятельность в рамки закона // Российская юстиция, 1998, № 9. 2 Работа на этой странице представлена для Вашего ознакомления в текстовом (сокращенном) виде. Для того, чтобы получить полностью оформленную работу в формате Word, со всеми сносками, таблицами, рисунками, графиками, приложениями и т.д., достаточно просто её СКАЧАТЬ.  |
|
Банк готовых работ
Форма заказа
Скачать работу
экономические  Copyright © refbank.ru 2005-2024
Все права на представленные на сайте материалы принадлежат refbank.ru. Перепечатка, копирование материалов без разрешения администрации сайта запрещено. |
|