|
|
Финансовые средства местного самоуправленияПЛАН ВВЕДЕНИЕ 3 (1. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления 5 (2. Муниципальная собственность 9 (3. Местный бюджет и другие местные финансы 14 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 28 Список литературы 31 ВВЕДЕНИЕ Конституция РФ 1993 г. впервые закрепила местное самоуправление в качестве основополагающего принципа организации власти и управления на местах. Без слаженно функционирующей системы местного самоуправления весьма трудно формировать рыночные экономические структуры, т. к. на местном уровне складываются значительные и устойчивые финансовые, хозяйственно-экономические и социальные отношения. По мере становления местного самоуправления будут создаваться различного рода предпосылки - экономические, социальные, финансовые и правовые - для более глубокого и прочного введения начал самоуправления в границах всего государства. В подавляющем большинстве демократических государств именно местные органы управления непосредственно решают повседневные, наиболее важные для населения вопросы. Это обусловливает сравнительно высокую управленческую активность и заинтересованность граждан в деятельности органов власти. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом не требует столь высокого профессионализма, который необходим при управлении делами всего огромного государства. С этих позиций весьма большое значение приобретает процесс формирования финансовой деятельности органов местного самоуправления города в современных условиях Российской Федерации, ибо переход к новой государственной модели невозможен без устойчивой финансовой системы местных сообществ. Важным средством социального управления является право. Одновременно с процессом становления местного самоуправления происходит реформа правовой основы местного самоуправления. Реализация финансовой деятельности органов местного самоуправления предполагает создание четкой системы законодательства в области муниципальных финансов. Эффективность данной системы зависит прежде всего от адекватного закрепления в правовых нормах существенных признаков объекта правового регулирования - общественных отношений в сфере финансовой деятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления для выполнения своих задач и функций применяют финансы в качестве экономического средства. В этой связи и обусловлена финансовая деятельность органов городского самоуправления. Переход от плановой экономики к экономике рыночного типа является процессом сложным, длительным и противоречивым, затрагивающим и экономические, и социальные, и правовые стороны развития муниципальных образований и государства взаимосвязано. Здесь необходимы принципиальные изменения финансовой системы, отношений в области кредита, налогов и т. п. Таким образом, исследование основных моментов финансовой деятельности органов самоуправления города, а также особенностей системы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в данной области, имеет важное теоретическое и практическое значение. (1. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления Как институт муниципального права, финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований1. Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развития финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов. Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют: а) муниципальная собственность; б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления; в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает: а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций; б) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям; в) по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом; г) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов; д) защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции (ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении). Эти положения Европейской Хартии о местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. Финансовые ресурсы муниципального образования можно определить как денежные средства, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления и используемые на удовлетворение социально-экономических потребностей2. Правовую базу финансовых средств местного самоуправления составляют законы: "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ. На основе федерального и регионального законодательства приняты законы о местном самоуправлении субъектами Федерации, в том числе Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области"3, конкретизирующий нормы о финансовой деятельности на муниципальном уровне. Так, статья 3 Закона в качестве основных принципов местного самоуправления закрепляет экономическую и финансовую самостоятельность муниципальных образований (самостоятельное управления муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета); наличие материальных и финансовых ресурсов для выполнения функций местного самоуправления; целью деятельности муниципальных органов власти (в том числе и финансовой деятельности) является максимальное удовлетворение интересов жителей. В местные финансы, в соответствии с ч. 1 ст. 2 закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Это определение закона вызывает критику многих ученых. Так, О.А. Полякова указывает, что нельзя отнести к местным финансам ценные бумаги, т.к. они являются по своей сути обязательствами и не имеют денежной формы. В то же время к местным финансам необходимо отнести не только средства местного бюджета, но и средства внебюджетных фондов, т.к. в соответствии со ст. 41 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют в том числе и средства внебюджетных фондов. В экономической литературе встречаются также мнения, что к финансовым ресурсам местного самоуправления необходимо относить денежные средства населения муниципального образования и финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов. Вряд ли можно согласиться с этой точкой зрения. Денежные средства населения принадлежат естественно населению, а не органам местного самоуправления. Финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов в общем случае принадлежат самим субъектам. Но даже если эти хозяйствующие субъекты находятся в муниципальной собственности, имеет место, по мнению О.А. Поляковой обособление их денежных средств, что не позволяет включать их в финансовые средства местного самоуправления4. § 2. Муниципальная собственность Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего: - в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8); - в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132). Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими законами и нормативными правовыми актами. Понятие "муниципальная собственность" было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР, утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 года. Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской федерации, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местною самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации", права собственника муниципального имущества принадлежат муниципальному образованию. От его имени эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно. Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. В статье 29 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность: 1. Средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. 2. Имущество органов местного самоуправления. 3. Муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности. 4. Муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации. В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 г. "О создании муниципальных банков в городах" в целях прежде всего аккумулирования средств для решения проблем городов к муниципальным банкам отнесены коммерческие банки, входящие в банковскую систему Российской Федерации, одним из учредителей (участников) которых выступает соответствующий орган местного самоуправления. 5. Муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения. 6. Муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта. Более конкретно объекты, относящиеся к муниципальной собственности, определены в приложении № 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность": 1. Объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего органа местного самоуправления. 2. Жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении органов местного самоуправления, в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также нежилые помещения, построенные за счет 5-7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения. 3. Жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строи-тельные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении к Постановлению. 4. Объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов. 5. Другие объекты, находящиеся в оперативном управлении органов местного самоуправления. Кроме этого, к объектам, составляющим муниципальную собственность, отнесены находящиеся в ведении органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих муниципальных образований: 1) Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения. 2) Оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий. 3) Учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, исходя из интересов местного населения. Такого рода решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в судебном порядке. На формирование муниципальной собственности существенным образом влиял процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния. Приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется на основе Закона Российской федерации от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", а также Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г., местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления. Экономической основой местного самоуправления является также имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления. Конституция Российской Федерации предусматривает возможность передачи материальных и финансовых средств, составляющих государственную собственность, в муниципальную собственность в случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч.2 ст. 132). В соответствии с Письмом Госкомимущества Российской Федерации от 18 марта 1994 года № АЧ-4/2096 объекты государственной собственности передаются в муниципальную собственность в соответствии с процедурой, предусмотренной распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности". Муниципальная собственность - одно из обязательных условий существования самостоятельного муниципального образования. Но вместе с тем, согласно статье 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не может служить основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования. § 3. Местный бюджет и другие местные финансы Финансовые средства муниципального образования, т.е. совокупность денежных средств, находящихся в его распоряжении, включают: а)средства местного бюджета; б) муниципальные внебюджетные средства; в) финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности; г)средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы и т.д.)5. В соответствии с п. 1 ст. 5 закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации. Как отмечает В.Д. Кирпичников 6 (Президент Союза российских городов), в настоящее время у субъектов Федерации значительно расширились возможности для своей собственной законотворческой деятельности, увеличились права и прежде всего в бюджетно-финансовых вопросах, в то время как на уровне местного самоуправления возрастают в основном обязанности и возлагаемые на них функции. Таким образом, государственная власть решает свои финансовые проблемы за счет местных бюджетов и в основном за счет бюджетов городов, которые являются донорами бюджетной системы. Через муниципальные бюджеты финансируется 64,9 % расходов на нужды образования, 61,6 % - на ЖКХ, 57,8 % - на здравоохранение, 50,6 % - на социальную политику7. В то же время за период 1992-96 гг. в расходах консолидированных бюджетов доля муниципальных возросла с 28, 5 % до 31, 6 %, в то время, как в доходах за тот же период упала с 27,6 % до 21,4 %8. В материальном смысле бюджет муниципального образования представляет собой сконцентрированный в рамках определенного муниципального образования централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении органов городского самоуправления и используемый для решения задач общего значения. Материальное содержание бюджета подвижно 9. С юридической точки зрения бюджет является правовым актом, то есть на уровне муниципального образования это основной финансовый план образования, распределения и использования денежного фонда муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом и закрепляющий юридические права и обязанности участников бюджетных отношений. Юридический аспект бюджета отражает и гражданское законодательство с позиций прав собственности. Так, статья 215 Гражданского Кодекса РФ наделяет муниципальные образования правом собственности, одним из объектов которой является бюджет. Средства бюджета составляют часть муниципальной казны. Согласно ст. 215 ГК РФ казну муниципального образования составляют средства местного бюджета и часть муниципального имущества, не закрепленного за предприятиями и учреждениями города. Гражданско-правовая характеристика бюджета важна тем, что определяет его собственника - муниципальное образование, а не орган самоуправления. Органы местного самоуправления могут от имени сообщества в пределах своей компетенции и на основании ст. 215, п. 2, ст. 215, ст. 296 ГК осуществлять правомочия собственника. Бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы города и именно через него осуществляется финансовая политика муниципального образования. Формирование и использование местных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципального образования, осуществляется им самостоятельно. Вопросы формирования и использования местных финансовых ресурсов решаются соответствующими органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, непосредственно населением муниципального образования. Законодательную основу местных финансов составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, Налоговый кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ, другие федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации. В настоящее время местные бюджеты, являясь частью финансовой системы Российской Федерации, существуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решения вопросов местного значения, выполнения функции органов местною самоуправления. Вместе с тем для расчетов и анализа при формировании и использовании бюджетных средств на различных территориальных уровнях управления законодательством было введено понятие "консолидированный бюджет" - свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования. Данные консолидированные бюджеты в отличие от самостоятельных бюджетов утверждению не подлежат и правовыми актами не являются. Каждое муниципальное образование в соответствии с законом имеет собственный бюджет. Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается: - наличием собственных источников доходов; - правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; - правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти); - правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; - ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета. Местный бюджет имеет доходную и расходную части. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам (ст. 6 Закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ"). К собственным доходам, во-первых, относятся местные налоги и сборы, которые устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно Перечень таких местных налогов и сборов содержится в Налоговом кодексе. К местным налогам и сборам относятся: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы (ст. 15 Налогового кодекса). Налоговый кодекс существенно сократил перечень местных налогов по сравнению с Законом РФ "Об основах налоговой системы РФ". Как отмечает В.Г. Пансков, закрепленные в ст. 15 Налогового кодекса налоги реально могут обеспечить не более 2 % доходов местных бюджетов10. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: 1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; 2) не менее 10 процентов доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; 3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; 4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ; 5) доходы от проведения муниципальных денежно - вещевых лотерей; 6) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ; 7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ; 8) не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций); 9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К указанным доходам относятся: 1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 процентов в среднем по субъекту РФ; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту РФ; 3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту РФ; 4) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту РФ; 5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту РФ (п. 3, 4 ст. 7 Закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ"). Во-вторых, в доходы местных бюджетов зачисляются закрепленные доходы, т.е. доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в местный бюджет. Так, в соответствии с Федеральным законом "О государственной пошлине" (в редакции от 31 декабря 1995 г.) государственная пошлина за совершение нотариальных действий нотариусами государственных нотариальных контор или уполномоченными на то должностными лицами органов исполнительной власти, за государственную регистрацию актов гражданского состояния и в других случаях, предусмотренных законом, зачисляется в доход местного бюджета по месту нахождения банка (его филиала), принявшего платеж. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в доход местного бюджета также зачисляются поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации устанавливают и иные доходы местных бюджетов, которые в полном объеме или в твердо фиксированном размере (в процентах) на постоянной или долговременной основе зачисляются в местные бюджеты и относятся к собственным доходам местных бюджетов. В-третьих, в доходную часть местного бюджета может входить финансовая помощь в различных формах: дотации, субвенции, которые также относятся к средствам бюджетного регулирования. Дотации и субвенции представляют собой денежные отчисления из вышестоящего бюджета в нижестоящий в качестве материальной помощи. Дотация - это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета муниципального образования, который в соответствии с законом обязаны обеспечить органы государственной власти. Использование дотации не имеет целевого назначения, и она выделяется на безвозмездной и безвозвратной основе. Субвенция - это денежная сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели и программы для выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории. В случае использования субвенции не по целевому назначению она подлежит возврату предоставившему ее органу. Как отмечают многие ученые, реальный уровень финансовой самостоятельности бюджетов муниципальных образований равен сейчас 18-30 %, т.е. сумме местных налогов. Все остальное финансируется с помощью дотаций и субвенций, что ведет к сильной зависимости органов местного самоуправления от региональных властей11. В-пятых, доходная часть местного бюджета включает также средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передаваемые органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как отмечает В.Г. Пансков на практике зачастую встречается ситуация, когда государственные органы передают местной власти отдельные государственные полномочия, но не финансируют их. В связи с этим он предлагает закрепить в законе "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" право местных органов власти не принимать от государственных органов полномочия, если они реально не финансируются12. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" устанавливает, что данные финансовые средства ежегодно должны предусматриваться в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, Закон предусматривает также компенсацию дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Кроме собственных доходов, поступлений от регулирующих налогов, дотаций, субвенций доходная часть местных бюджетов, в-шестых, может включать и заемные средства. Необходимость в заемных средствах бывает обусловлена недостаточностью собственных ресурсов для финансового обеспечения местных программ, строительства муниципальных объектов, покрытия бюджетных расходов в условиях дефицитности местного бюджета. Заем - это доход временного характера, ибо он должен быть возвращен. В установленных законом случаях предусматривается и платность заемных средств. Органы местного самоуправления могут использовать такие заемные средства, как процентные и беспроцентные ссуды, получаемые из других бюджетов, краткосрочные кредиты коммерческих банков, доходы от местных займов. Весьма интересным был целевой жилищный заем 1996 г. города Саратова. Эмитентом долговых обязательств является администрация г. Саратова. Проспект эмиссии жилищных муниципальных долговых обязательств утвержден постановлением главы администрации города Саратова № 560 от 30 октября 1995 г., государственный регистрационный номер МФ 60-3-00096. Исходя из необходимости выполнения законодательства РФ о предоставлении военнослужащим Российских Вооруженных Сил жилья, а также необходимости привлечения заемного капитала для финансирования строительства незавершенных объектов, администрация города приняла решение о проведении жилищного займа. Разработчиком механизма займа выступил муниципальный ипотечный банк "Радоград". Объем эмиссии 3 177 536 450 руб. В обращение выпускается 59 510 штук облигаций номинальной стоимостью 53 395 руб. в виде записей на счетах депо с периодом обращения 180 календарных дней. Эмитируются именные беспроцентные облигации МДО доход по которым может быть получен в натуральной форме (квартира, предоставляемая владельцу соответствующего пакета МДО по окончании займа, из расчета десять облигаций за один квадратный метр жилой площади) и в денежной форме (разница между ценами приобретения и погашения). В день размещения МДО были реализованы 100 % облигаций. Анализ целевого жилищного займа г. Саратова позволяет выделить следующие его особенности: 1) организатором займа выступил городской ипотечный банк "Радоград"; 2) крайне узкий круг подписчиков займа (только военнослужащие РФ); 3) подписчики займа имеют возможность получить доход по облигациям в натуральной форме (жилой площадью), оплатив при этом лишь 30 % ее реальной стоимости (объектом инвестиций муниципального кредита является здание незавершенного строительства, в котором освоено ранее 70 % финансовых средств Федерального Правительства, оформляемые как субсидии подписчикам займа). Практика использования муниципального кредита в России показывает, что их проведение позволяет органам городского самоуправления решать следующие задачи: - формирование дополнительных источников дохода бюджета города; - финансирование текущего дефицита бюджета; - ликвидация кассовых разрывов (смягчение колебаний при поступлении налоговых платежей в бюджет города); - аккумулирование временно свободных денежных средств налогоплательщиков органами городского самоуправления под размещение высоколиквидных ценных бумаг; - погашение ранее размещенных займов; - способствование развитию регионального рынка ценных бумаг, создание конкуренции на фондовом рынке, предотвращение утечки финансовых средств из регионов; - финансирование необходимых программ в целях развития города. В последнее время многими учеными наблюдается тенденция к повышению зависимости местных бюджетов от заимствованных средств. При этом большая часть займов идет на финансирование текущих расходов. Это влечет за собой увеличение неэффективности муниципального хозяйства, т.к. значительная часть доходной части местных бюджетов в результате расходуется на выплату процентов13. Расходная часть местных бюджетов определяется предметами ведения муниципальных образований и включает расходы на решение вопросов местного значения, реализацию планов и программ социально-экономического развития территорий. Кроме того, в расходный части местных бюджетов предусматривается финансирование отдельных государственных полномочий. Согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ (часть первая) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов. Минимальный местный бюджет - это расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, доходы которого покрывают минимально необходимые расходы местного бюджета, устанавливаемые на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Необходимость формирования местных бюджетов на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя была признана еще при принятии Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. В постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке введения в действие данного Закона содержалось поручение Совету Министров РСФСР разработать предложения по методике расчета нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, а Верховным Советам республик в составе РФ рекомендовалось установить временные нормативы бюджетной обеспеченности в соответствии с методикой расчета этих нормативов. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., определяет Российскую Федерацию, как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Решение этой важнейшей социальной задачи предполагает создание механизма, обеспечивающего удовлетворение основных общественных потребностей в сферах, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Элементами формируемого сегодня механизма реализации конституционных гарантий прав граждан в социальной сфере являются установление в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" государственных минимальных социальных стандартов, обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Согласно Закону органы местного самоуправления обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством. Президент Российской федерации в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов издал Указ "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов" от 23 мая 1996 г., в котором, в частности, содержится поручение Правительству Российской Федерации разработать и внести в парламент РФ проект федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации доходных источников. Данные источники должны покрывать минимально необходимые расходы местных бюджетов, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, соответствующие органы государственной власти передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Централизация бюджетов разных уровней имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Так, ч. 2 ст. 39 Бюджетного кодекса допускает возможность частичной централизации в бюджетах доходов, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. Представляется, что централизация средств местных бюджетов возможна только с их согласия. В нынешней редакции данная статья противоречит п. 1 ст. 132 Конституции РФ, ст. 35, 36 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. 5 федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ". В последнее время все чаще раздаются голоса о необходимости установления жесткого соответствия доходной и расходной частей бюджетов. Сам по себе этот тезис не вызывает возражений. Однако, отдельные ученые, исходя из этого, указывают, что в местных бюджетах должен действовать принцип достаточности категории доходов и расходов, т.е. текущие расходы должны финансироваться за счет текущих доходов, чрезвычайные расходы - за счет чрезвычайных доходов14. Представляется, однако, что на практике этот принцип невыполним, т.к. чрезвычайные расходы потому и называются чрезвычайными, что возникают совершенно неожиданно, требуют обязательного финансирования и не дожидаются появления "чрезвычайных доходов". Одним из элементов системы местных финансов являются муниципальные целевые внебюджетные фонды, которые вправе образовывать представительные органы местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Правовой режим муниципальных внебюджетных фондов определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",бюджетным кодексом РФ. Кроме того, представительный орган местного самоуправления утверждает положение о каждом внебюджетном фонде Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах в банковских учреждениях и расходуются в соответствии с целевым назначением. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы. Самоуправление на любом уровне эффективно только в том случае, если оно опирается на солидную финансовую и экономическую основу. Реализация задач местного самоуправления требует высокой степени самостоятельности материально-финансовой базы. Для полнокровного развития местного самоуправления и совершенствования его финансовой деятельности органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией. Финансы местного самоуправления состоят из отдельных, но взаимосвязанных звеньев (институтов), совокупность которых образует финансовую систему муниципального образования. За счет многозвенности достигается гибкость и эффективность финансовой системы. Объективная необходимость денежных отношений обусловливает наличие специальной финансовой деятельности органов местного самоуправления, которая имеет свой объект и функции. Основные денежные средства местного самоуправления концентрируются в соответствующем местном бюджете. Реализация законодательно закрепленного права каждого муниципального образования на самостоятельность немыслима без наличия собственного бюджета и прав по его составлению, утверждению и исполнению без вмешательства извне. Бюджетные права органов местного самоуправления закреплены в законодательных актах Российской Федерации, субъектов Федерации и нормативных актах местного самоуправления. Понятие "бюджетные права органов самоуправления муниципального образования" является совокупностью материальных и процессуальных прав представительных и исполнительных органов самоуправления муниципального образования и тесно связано с понятием "бюджетная компетенция". С бюджетной компетенцией органов местного самоуправления неразрывно связана и деятельность в области целевых внебюджетных фондов. Обеспечение самостоятельности бюджета муниципального образования в целях выполнения задач и функций местного сообщества обуславливает наличие у органов местного самоуправления компетенции в сфере налогообложения. Налоговая компетенция данных органов касается как местных налогов, так и налогов других уровней. Развитие финансовой деятельности местных сообществ предполагает расширение налоговой компетенции органов местного самоуправления. Местные налоги являются публичной категорией, отличаются от государственных, имеют собственную классификацию и образуют систему. Острая потребность местного самоуправления в дополнительных финансовых средствах продиктовала необходимость осуществления кредитной компетенции путем выпуска муниципальных ценных бумаг. Особенностями муниципальных ценных бумаг являются ограниченная сфера обращения, меньшая доходность по сравнению с государственными ценными бумагами, ориентация, как правило, на частных лиц, большая социальная значимость для развития муниципального образования, возможность учета местных особенностей и традиций. Правоотношения по муниципальному кредиту имеют свой состав, объект и субъектов. Компетенция органов самоуправления муниципального образования в сфере кредита осуществляется представительным и исполнительным органом соответственно. Таким образом, для осуществления самостоятельной финансовой деятельности органы местного самоуправления наделены законодательством и иными нормативными актами определенной компетенцией. Однако, практически каждое полномочие в сфере финансов является дискуссионным, сложным и неустойчивым, требующим четкой правовой регламентации. Реализация финансовой деятельности городских органов самоуправления предполагает создание четкой системы финансово-правовых актов. Система правового регулирования рассматриваемого объекта включает в себя три уровня - федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Правовая основа финансовой деятельности органов местного самоуправления весьма обширна, в некоторых случаях громоздка и отличается нестабильностью. Как уже отмечалось выше, ни закон "О финансовых органах местного самоуправления", ни Бюджетный кодекс, на которые возлагалось так много надежд, реального результата не принесли и даже отчасти ухудшили правовую основу финансовых средств местного самоуправления. Множественность и разнонаправленность интересов групп, включенных в планово-бюджетный процесс на местном уровне, превращает его в процесс политический, на каждой стадии которого необходима апробация результатов политическими институтами, в первую очередь органами представительной власти. Нужна жесткая законодательная регламентация бюджетного процесса, следовательно, возникает необходимость в принятии целого ряда нормативных актов: о порядке разработки плана долгосрочного развития муниципального образования; о порядке разработки перспективного бюджета и т.д. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ: Конституция РФ. Европейская Хартия местного самоуправления. Май 1990. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. Налоговый кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Гражданский кодекс РФ. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ. Федеральный закон "О государственной пошлине". Закон РФ от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР". Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации". Постановление Верховного Совета РФ от 22 июля 1993 г. "О создании муниципальных банков в городах". Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области". Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 1997. Финансовое право: Учебник /Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. - М.: Юрист, 1996. Львов А. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М., 1997. Полякова О.А. Состав финансовых ресурсов органов местного самоуправления // Финансы и кредит, 1999, № 4. Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы, 1999, № 3. Кирпичников В.А. Бюджетный федерализм и местное самоуправление //Финансы. 1995. № 6. Львов А., Трунов С. Местные финансы и финансирование бюджетов в муниципальных образованиях // Финансы, 1997, № 11. Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики, 1999, № 3. 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 1997, с. 230. 2 Полякова О.А. Состав финансовых ресурсов органов местного самоуправления // Финансы и кредит, 1999, № 4, с. 13. 3 См.: Саратовские вести. 1995. 30 ноября. 4 Там же, с. 14. 5 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 1997, с. 237. 6 См.: Кирпичников В.А. Бюджетный федерализм и местное самоуправление //Финансы. 1995. № 6. С. 6. 7 Львов А. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М., 1997, с. 33. 8 Львов А., Трунов С. Местные финансы и финансирование бюджетов в муниципальных образованиях // Финансы, 1997, № 11, с. 14. 9 См.: Финансовое право: Учебник /Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. - М.: Юрист, 1996. С. 99 (автор главы Химичева Н.И.). 10 Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы, 1999, № 3, с. 8. 11 Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики, 1999, № 3, с. 34. 12 Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы, 1999, № 3, с. 7. 13 Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики, 1999, № 3, с. 34. 14 Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики, 1999, № 3, с. 36. 31 Работа на этой странице представлена для Вашего ознакомления в текстовом (сокращенном) виде. Для того, чтобы получить полностью оформленную работу в формате Word, со всеми сносками, таблицами, рисунками, графиками, приложениями и т.д., достаточно просто её СКАЧАТЬ.  |
|
Банк готовых работ
Форма заказа
Скачать работу
экономические  Copyright © refbank.ru 2005-2024
Все права на представленные на сайте материалы принадлежат refbank.ru. Перепечатка, копирование материалов без разрешения администрации сайта запрещено. |
|